财政专项资金管理改革是今年陕西省确定的一项重要财政改革。陕西省委、省政府对此高度重视,省政府专门印发了《关于进一步加强财政专项资金管理和改革的意见》。按照构建公共财政体系的目标和集中财力办大事的要求,陕西财政要切实盘活用好财政专项资金,把有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节,促进经济转型升级,满足群众迫切需要,提高资金使用效益,建立科学、规范、高效的财政专项资金运行机制,让专项资金在阳光下运行。
一、财政专项资金管理改革意义重大
近年来,随着陕西省经济快速发展,全省财政实力显著增强,财政用于支持经济建设和社会事业发展的专项资金规模逐年扩大,2012年,全省财政支出中具有专门用途的支出为2085亿元,占全年支出的60%以上。专项资金在发挥其作用的同时,也存在着资金等项目、支出进度慢、拨款基数固化、使用分散、效益不高等问题,一些地方和部门还存在“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”的现象,影响了省委、省政府决策的有效落实。同时,专项资金来源何处、去向哪里、效益怎样,越来越受到全社会的关注,其预算编制、执行、检查结果的公开,是一个必然趋势,这也在倒逼着预算管理、审批制度、决策机制等方面的改革和创新。因此,加快专项资金管理改革,是加快财政支出进度、集中财力办大事、提高资金使用效益、推进阳光政府建设的必然要求。
二、财政专项资金管理改革思路
陕西省专项资金管理改革的思路是,以整合资金为突破口,以建立项目库为核心,以绩效考评作为安排项目的依据,完善管理制度,创新管理机制,严肃财经纪律,进一步规范和强化财政专项资金管理。
这次改革,不改变各级主管部门对专项资金的管理权和分配权,在保证资金性质和用途不变的前提下,统筹安排,将所有专项资金纳入项目预算,通过项目进行整合,集中财力办大事。财政专项资金的使用向影响全省经济社会发展的重点领域、从根本上提升事业发展水平的重点项目、统筹城乡区域协调发展的重点地区以及人民群众关注的重点民生项目倾斜。强化项目前期投资评审和后期绩效考评,并加强对考评结果的运用,确保每一分钱都用在刀刃上,发挥最大效益。
总体设想是,大体上用两年左右的时间来完成改革。今年的主要任务是制度建设、资金整合和项目库申报系统建设以及动员宣传、集中培训、编制下年度专项资金预算等。明年及今后的任务是以预算绩效管理为重点,完善项目库系统,并逐步将部门预算、指标管理、国库集中支付、政府采购、资产管理、监督检查等纳入项目库管理系统,实现项目库管理系统向财政预算管理信息系统的升级转型。
三、财政专项资金管理改革具体内容
(一)推进预算编制改革。核心是四个字:第一个是“早”,就是早编预算,即提前一年编制下年度专项资金预算,改变过去存在的预算边执行、计划边制订、项目边落实的做法。每年从6月起,启动下年度专项资金预算编制工作。各级主管部门在10月底前将专项资金项目计划提交同级财政部门。各级财政部门结合下年度财力情况,对项目计划进行汇总、平衡后,报经同级政府同意,同级人大审议后,纳入下一年度财政预算。第二个是“细”,就是细编专项资金预算,把专项资金细化到项目,没有项目就不能安排资金。每一个项目都要经过评审论证,改变过去专项资金无具体项目或有项目而不细不实的现象。第三个是“严”,就是严格专项资金设立。对部门承担的新工作、新任务,首先通过调整存量资金结构予以解决;确需新设立专项资金的,报省政府批准后设立。建立专项资金退出机制,专项资金一般不得超过5年,到期后由财政会同主管部门进行清理。第四个是“控”,就是控制预算追加。年初预算确定后,除中央和省委、省政府另有规定外,预算执行中原则上不再安排新的专项支出。
(二)实施项目库管理。这是这次改革的核心内容和重要创新之一。因为花钱的过程就是把资金变成实物的过程,必须要有项目并且是好的项目作支撑。而选择和确定项目又是一个复杂的过程,都要经过谋划、论证、立项、审批等多个环节,要做成一个项目,需要持续一段时间。如果没有项目或者项目不到位,钱花不出去,这也是财政资源的极大浪费。因此,各级必须要认真筛选项目,建立项目库,从根本上解决“资金等项目”问题。今后,全省各级财政所有专项资金都要细化到具体项目,实行项目管理。项目要全部纳入“项目库”,通过“项目库”编制预算,滚动管理。“项目库”要做到横向到边、纵向到底、各级联网,并实行“谁评审、谁负责”的责任制度。加快建立部门项目库,所有纳入部门“项目库”的项目必须经过论证、评审和公示。各级财政部门做好与本级部门“项目库”的对接工作,建立本级财政“项目库”,依此编制本级专项资金预算。
(三)加强专项资金清理整合。重点是把握好三个关键环节:一是清理规范。对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金,进行清理并予以取消,由部门调整用于省委、省政府确定的重点支出。对继续保留和新设立的专项资金,严格核定支出范围和标准,合理确定预算支出。二是归并整合。对符合中央、省政策目标、使用方向相近、归同一部门管理的专项资金,由部门负责予以归并。对支持方向相同或相近但归不同部门管理的专项资金,建立联席会议制度,按照“渠道不乱、用途不变、集中安排、各记其功”的原则予以整合。三是统筹安排。原则上,除了法律有规定、国家有要求的专项资金以外,所有专项资金都要通过一定的形式和机制统筹安排使用。要紧紧围绕省委、省政府的战略部署和重大项目,优先保证贯彻落实中央、省出台的各项政策的资金需要。采取规划整合、项目整合、板块整合的方式,统筹公共预算与基金预算、中央与地方、财政与基本建设等各种政府性专项资金,集中财力办大事。
(四)开展绩效管理改革。增强绩效理念,积极开展专项资金绩效评价,逐步形成以绩效目标为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,覆盖所有财政专项资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。特别是要将专项资金绩效评价结果作为预算安排的重要依据,促使财政专项资金向使用效果好、对社会发展作用大的项目聚集,促进专项资金的合理分配与有效使用。财
(作者为陕西省财政厅厅长)
责任编辑 廖朝明