时间:2020-02-16 作者:施文泼 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
“营改增”、房产税、资源税等改革是当前社会讨论的热点问题,也是财税领域改革的重点问题。作为新一轮税制改革的突破口,这些改革正在对地方财政收入能力、地方税体系构建、央地财政关系以及财政管理体制带来深刻变化,产生重要影响。准确评估影响,正确应对变化,及时规避风险,有助于推动各项改革平稳顺利进行,最大程度上释放“改革红利”,打造中国经济升级版。
我国经过30余年的全面税制改革,建立了现代税收体系,并且以提高中央财政集中度为着力点,建立了现行的政府间财政体制。但随着国内外社会经济环境发生变化,税收制度与政府间财政管理体制逐渐出现一些不相适应的欠缺和弊端,亟需进一步改革。与此同时,税收制度体系与各级财政利益分配的关系更为紧密,税制改革对地方政府行为的影响也更为显著,深化改革应密切关注对地方财政的影响。
一、我国税制改革简要回顾与未来走向
我国新时期税制改革起步于1978年,大致可以分为三个阶段。第一阶段(1978—1993年),建立适应有计划商品经济的复合税收体系。改革开放后,我国根据对...
“营改增”、房产税、资源税等改革是当前社会讨论的热点问题,也是财税领域改革的重点问题。作为新一轮税制改革的突破口,这些改革正在对地方财政收入能力、地方税体系构建、央地财政关系以及财政管理体制带来深刻变化,产生重要影响。准确评估影响,正确应对变化,及时规避风险,有助于推动各项改革平稳顺利进行,最大程度上释放“改革红利”,打造中国经济升级版。
我国经过30余年的全面税制改革,建立了现代税收体系,并且以提高中央财政集中度为着力点,建立了现行的政府间财政体制。但随着国内外社会经济环境发生变化,税收制度与政府间财政管理体制逐渐出现一些不相适应的欠缺和弊端,亟需进一步改革。与此同时,税收制度体系与各级财政利益分配的关系更为紧密,税制改革对地方政府行为的影响也更为显著,深化改革应密切关注对地方财政的影响。
一、我国税制改革简要回顾与未来走向
我国新时期税制改革起步于1978年,大致可以分为三个阶段。第一阶段(1978—1993年),建立适应有计划商品经济的复合税收体系。改革开放后,我国根据对外开放的需要,开征了中外合资经营企业所得税、外国企业所得税和个人所得税等税种。1983年和1984年为解决国营企业与国家利税不分的分配关系而进行了两步“利改税”改革,并在随后进行了工商税制的全面改革。经过此次改革,我国初步建立了基本覆盖所有经济领域的多层次、多环节、多税种的复合税收体系。第二阶段(1994—2002年),初步建立符合市场经济发展要求的新型税制。随着社会主义市场经济体制目标的确立,原来的税制体系已不能适应新的形势要求。1994年,本着“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想对税收制度进行了总体性的重大改革。建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制度。健全和完善所得税制度,统一内资企业所得税,同时合并建立统一的个人所得税,促进了市场公平竞争。顺应对生产要素流动的调节需要整合、简并税制,形成以流转税和所得税为主体、其它税种相配合的符合社会主义市场经济要求的复合税制体系。1994年的税制改革是我国财税改革史上里程碑式的改革,奠定了我国社会主义市场经济体制下的税制基础,此后的税制改革都是在这一框架下进行的。第三阶段(2003年至今),不断深化改革完善现代税制体系。按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,分步推进税收改革,包括统一内外资企业所得税、房产税、城市维护建设税和教育费附加,全面取消农业税,实施增值税转型改革和营业税改征增值税改革试点,分三次提高个人所得税工资薪金所得费用扣除标准,实施成品油税费改革,将原油天然气资源税由从量计征改为从价计征,在上海和重庆试点房产税改革等等。总体来看,2003年以后的税制改革,是在1994年确定的制度框架下对原有税制进行的结构性调整,且整体税负水平有所降低,因此可以将本轮税制改革概括为“结构性减税”。
经过三十多年的税制改革,我国已经初步建立了较规范的现代税制体系,有力地促进了经济的发展,形成了较稳定的财政收入增长机制。但是现行税制本身并不十分完善,面对国际国内经济社会形势的不断变化,税制改革还有很多领域需要拓展和创新。一方面,现有的一些税种需要不断完善、简化和进行结构性调整;另一方面,在财产、资源、环境等领域的税收体系还需要逐步构建和健全。具体而言,未来税制改革的方向主要包括以下几个方面:一是以促进产业结构调整和统一税制为主要目标,继续推进增值税和营业税改革,打破货物和劳务分别课征计税的历史,实现货物与劳务税制的统一。二是以调节收入分配差距为主要目标,改革个人所得税,增强其调节个人收入分配的职能。三是以节约资源、保护环境为主要目标,合理调整消费税范围和税率结构,推进资源税改革,研究开征环境保护税,突出税收对保护环境、合理化资源开采的调节职能。四是以促进房地产市场健康发展为主要目标,改革完善房地产税制体系,并根据房地产市场健康发展的要求进行调整。
二、新一轮税制改革对地方财政的影响
与税制改革的时间一致,我国政府间财政体制逐步确立,尤其是分税制改革奠定了财政管理体制的基础。1994年进行的分税制改革根据各类企业依法纳税公平竞争、中央与地方依税基配置取得财政收入、事权与财权相呼应的原则,按税种划分中央与地方税收收入,将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。这一改革以“经济性分权”跳出之前的“分类分成”、“总额分成”和“财政包干”的行政性分权局限性,确定了我国政府间税收划分制度的总体框架。
但是,当时分税制改革的主要侧重点是在理顺中央与地方分配关系的基础上提高中央财政集中度,因此将税基大、税源充裕的主要税种划归中央或由中央分享大头,同时税收立法权限和管理权限高度集中于中央,对地方税收体系的考虑则相对不足。经过长期运行后,目前我国在中央地方财政关系和地方税体系建设方面已经累积了不少矛盾和问题,不能完全适应经济社会发展新形势,亟待进一步完善。一是省以下没有真正进入分税制状态,地方税制的建设严重滞后。没有一个清晰的地方税体系,缺乏具有稳定收入来源的主体税种,导致地方财政收入远远无法满足财政支出需要,不得不严重依赖中央财政转移支付。2012年地方本级收入为61077亿元,而地方财政支出达到106947亿元,地方财政自给率仅为0.57,地方财政支出中将近一半需要依赖于中央对地方的财政转移支付。二是地方政府收入结构不合理。归属地方的税种包括营业税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等,税种虽多,但缺乏能提供长期稳定收入的主体税种,地方政府收入高度依赖于共享税。目前,地方税收体系中最主要的税种是营业税,但各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税部分属于中央政府所有。除营业税之外,地方政府税收收入的另外两个主要来源是增值税和企业所得税的地方共享部分。2012年地方政府取得的营业税、增值税和企业所得税收入之和占当年地方税收收入的63.1%和地方财政收入的48.9%,地方财政收入对共享税高度依赖。
政府间税收分配关系是构建在税收制度基础之上的。在现行分税制财政体制框架下,税制改革不可避免地会对地方财政收入和政府间财政关系产生深远的影响。以营业税改征增值税改革为例,作为当前财税改革的重头戏,“营改增”于2012年1月1日在上海启动试点后改革步伐不断加快。由于增值税是中央和地方共享税,而营业税则主要是地方税种,且在地方一般预算收入中占有重要地位,营业税改征增值税对地方利益和财政体制的触动也就不言而喻。一是地方财政收入减少。“营改增”具有减税效应,虽然改革后原属于地方财政收入的营业税改征增值税收入仍然归属于地方,但由于减少了原有增值税纳税人的税负,必然会减少地方政府的收入,加重地方的财政支出压力,特别是对财政减收承担能力相对较弱的欠发达地区,财政减收的压力更大。二是中央与地方的财政关系发生显著变化。“营改增”之后,地方税体系不健全的问题更加突出。将原属于地方政府收入的营业税改征增值税,必然会引起中央和地方政府利益的重新分配。尽管试点规定在改为增值税后原营业税改征增值税收入仍然归属于地方,在短期内将不会影响中央和地方的税收划分,但这种过渡性政策安排很难解决财政体制中固有的一些矛盾。作为地方第一大税的营业税取消后,地方财力自给能力较弱,更加依赖转移支付和共享税的矛盾会放大,不利于建立规范的中央与地方财政关系。三是地区间财政关系发生变化。“营改增”鼓励生产专业化分工合作,我国增值税征收实行注册地征税原则,在服务业区域间发展具有明显差异的情况下,东部沿海地区为主要的生产型服务项目来源地,而中西部地区为重要消费市场,这将造成东部地区多销项、西部地区多进项,欠发达的西部地区地方政府收入向较为发达的东部地区转移。
由此可见,税制改革绝不仅仅是税制本身的优化,其影响涉及到财政体制、地方税体系等财政改革的诸多方面,如果这些关系不能得到理顺,将会对税制改革形成阻碍。反过来说,顺应税制改革的趋势,在税制改革过程中对政府间财政关系进行合理调整,则有助于减少阻力,形成共识,推动税制改革的顺利进行。
三、进一步深化税制改革的建议
针对我国当前税制中存在的突出问题,进一步深化税制改革不仅包括税制本身的优化,更应包括政府间税收划分制度的调整。
一是全面推进“营改增”改革。在“营改增”试点全国推开后,进一步扩大“营改增”改革行业试点范围,下一步应选择建筑业、邮电通信业以及目前与试点行业关联度较高的生产性服务业在全国全面推进,加快改革进程,力争在“十二五”末实现行业全覆盖。“营改增”之后,增值税的收入将进一步提升,在全国税收体系中的主体地位无可撼动。如此大的税收收入,由一级政府独享并不合适,由多级政府共享更为合理。建议增值税仍作为中央、省、县(市、区)三级政府的共享税,适当提高地方政府特别是省级政府的分享比例,同时改革75:25的比例共享方式,以消除现行做法导致的地区间分配不公和地方政府盲目招商引资的行为。增值税的共享可考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要等因素后,按照标准化公式在各个地区间进行分配,同时在每个财政年度之前做好增值税收入分享的预算,使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算,从而使增值税成为地方政府的一个稳定、常态化的财政收入来源。
二是完善个人所得税。逐步推进分类与综合相结合的征收制度,调整费用扣除标准,并适当降低税率。对工资薪金所得、劳务报酬所得等个人经常性收入实行综合征收,对资本利得以及临时性、偶然性收入实行分类征收。实行差别化费用扣除制度,将个人基本生活、教育、医疗和住房方面的支出作为确定扣除标准的依据,同时与居民消费价格指数挂钩,进行定期调整。适当减低中收入者适用的税率,扩大不同税率之间的间隔幅度,减少级数,拉开级距。个人所得税目前是中央和地方共享税,中央和地方按照60:40分成。这种全国一率的税收共享方式有必要进行改革,可采用税率分成或者地方征收附加税的形式分成。个人所得税的税权归属中央政府,中央政府设定一个全国统一征收的税率,地方政府可在这一税率之外进行加征,但加征的税率有最高限制。
三是改革房产税。逐步整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收,及时总结上海、重庆房产税试点经验,统筹推进房地产税费制度改革,将住房开发流转环节的税负转移到保有环节,适时开征不动产保有环节的房产税。立足长远进行规划,将在不动产保有环节征收的房产税作为东部发达地区市县政府的主体税种,积极培育。
四是改革资源税。现行资源税的征收范围仅限于矿产资源和盐,征收范围较窄,应该进一步扩大征收范围,逐步将水资源、森林资源、草场资源、海洋资源等纳入资源税的征税范围。调整征收方式,尽快将煤炭和其他具备条件的资源性产品的征收方式由从量征收改为从价征收,适当提高税率水平;对其他目前不具备从价计征条件的税目,维持现行从量计征方式,但需要提高单位税额。随着资源税改革的逐步推进,资源税的收入能力将不断增强,可成为我国西部欠发达但资源富集地区地方税体系中的支柱之一。
五是适时开征独立的环境税。为充分发挥税收对环境保护的促进作用,未来有必要引入独立的环境税。在改革初期,可选择特定税目,如二氧化碳作为征税对象在局部地区进行试点。待时机成熟时,对全部排放物全面适用环境税,在全国一次性推广。税率设计从低水平起步,且随环境治理成本而适时调整。环境税可作为中央和地方共享税,且以地方分享为主,以增强地方政府治理区域性污染的能力和调动地方政府进行环境保护的积极性,并将其作为生态补偿机制的重要组成部分,调节地区间经济发展和财力差距。财
责任编辑 张蕊
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