新型城镇化，核心是人的城镇化，重点是农民工的市民化。无论是党的十八大报告还是2013年中央经济工作会议，无一不将“有序推进农业转移人口市民化”作为新型城镇化的重中之重。2012年我国城镇化率已达到52.57%，但非农户籍人口占全国总人口比例仅为35.29%，这一差异主要来源于2亿多处于“半城镇化”的农民工。如果说过去的城镇化道路以经济发展的效率为目标，那么以人为本的新型城镇化应当是公平的起点，追求城乡居民基本公共服务和权益的均等化。市场资源尚可以通过“以足投票”实现其最优配置，但农民工公共服务的均等化和权益保障却离不开政府责任的支撑，新型城镇化建设迫切需要财税体制和公共管理制度的创新。

一、出台《农民工权益保障法》

农民工权益的实现本质上是农民工与一系列相关主体间的利益均衡，涉及到农民工与市民、劳方与资方等多方主体间的利益均衡。现阶段，各级政府及相关部门针对农民工就业、住房、社会保障和子女教育等方面的问题出台了一系列政策措施，但是总体上还比较宽泛，且地方性立法居多，尚未真正实现农民工权益保障的有法可依和有法必依。例如，2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》虽然对农民工各项权益进行了全面界定，但是由于没有上升到法律层面，在执行上仍然缺乏强有力的约束。农民工作为城市的弱势群体，在城市的规模日渐扩大，其权益的有效保障有待出台更具刚性的《农民工权益保障法》。

首先，在现有《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律的基础上，从原则上进一步明确农民工在职业培训、养老保险、医疗保险、住房保障和子女教育等公共服务领域的权利，确保农民工和城市居民享有同等的“国民待遇”，严禁任何个人、单位和机构侵犯农民工权益；其次，整理和总结现阶段关于农民工权益保障的各项规定，选择性地将部分内容上升至法律高度，并对现有规定中尚未明确的部分加以补充和完善。最后，在健全和完善农民工权益保障法律体系的同时，强化农民工相关法律的执法力度，确保农民工权益保障的相关法律法规真正落到实处。

二、进一步深化财税体制改革

2013年的政府工作报告指出，要加快财税体制改革，理顺中央和地方财力与事权的关系，完善公共财政体系，构建地方税收体系，促进形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。农民工基本公共服务的均等化是一项系统工程，虽然不同机构和学者对其成本测算的结果存在差异，但不可否认的是，财政支撑对于农民工基本公共服务均等化的实现责无旁贷，也大有作为。新型城镇化背景下，地方政府长期依赖的土地财政必将难以为继，合理划分中央政府和地方政府在农民工公共服务领域的支出责任，建立以动态人口规模为依托的转移支付制度，寻求以财产税为主体的地方税体系对于解决农民工市民化“钱从哪里来”的难题，强化农民工市民化的财政支撑具有重要意义。

（一）科学界定政府间基本公共服务事权。农民工基本公共服务主要体现在就业、养老保险、医疗保险、住房保障和子女教育等方面。不同公共服务的“外溢性”程度不同，中央政府和地方政府在公共服务供给上也各具优势，科学合理的事权划分应当兼顾公共服务性质和政府优势，并通过法律形式予以明确。与农民工利益息息相关的基本公共服务中，就业培训、住房保障等外溢性相对较小的公共服务支出应主要由地方政府承担；农民工子女教育相较而言则具有较强的外溢性，其效用随着人口的流动而发散至全国，这类公共服务由中央政府负责更为合理；养老保险和医疗保险等社会保障方面的支出责任则应主要由中央政府和省级政府共同负担。

（二）寻求以财产税为主体的地方财税新增长点。分权财政体制弱化了地方政府财力，2012年我国地方政府财政收入占全国财政收入的比重为52.11%，地方财政支出占全国财政支出的比重为85.07%，地方财权和事权不对等客观上制约了地方政府用于农民工基本公共服务的财力，阻碍了农民工基本公共服务均等化的进程。而且在集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化下，传统以土地扩张为导向的“规模城镇化”将难以为继，土地财政必将大打折扣。在“营改增”已然成为大势所趋的经济形势下，地方税权和财权将进一步弱化，构建以财产税为主体的地方税体系将成为地方财税新的增长点。

以财产税作为地方主体税种从理论和现实上具有合理性和可行性。第一，财产税的合理性主要体现财产税的“良税”性质：财产税符合量能支付原则，即根据个人财富能力的大小进行征税，有助于社会公平。此外财产价值的增值很大程度上源于辖区内公共商品的投入，财产税作为对“溢价”的部分收回，符合受益原则。第二，财产税的征收对地方政府而言也具有可行性，财产作为税基稳定性强，便于地方进行征管，而且随着房价的日益高涨，财产税也保障了地方税源的充足性。第三，财产税对于我国房地产市场的理性回归也大有裨益，虽然目前沪渝房产税试点对房价的调控作用微乎其微，但随着财产税试点的扩容和税制的完善，财产税将发挥越来越重要的作用。不论是地方税体系的构建，还是房地产市场的宏观调控，财产税改革都将成为未来财税体制改革的重点。

（三）以动态人口规模为依托，完善转移支付制度。转移支付是增强地方财力、促进地区间基本公共服务均等化的重要方式。在我国目前的转移支付制度下，中央对地方的转移支付规模主要以户籍人口为基础进行拨付，农民工并未覆盖在内，静态的转移支付制度与动态的人口规模不能很好衔接，削弱了地方政府促进农民工公共服务均等化的财力和积极性。此外，转移支付中专项转移支付占比较高，其中最高的2010年专项转移占转移支付总额的52.5%。由于专项转移支付一般需要地方辅以配套资金，因此经济发达地区在专项转移支付的申请上更具优势，这无疑加剧了区域间地方政府财力的“马太效应”，不利于公共服务均等化的实现。农民工基本公共服务均等化包含农民工和城镇居民之间的均等化以及不同地区之间服务水平均等化双重内涵，更加科学合理的转移支付制度应当从以下两方面着手：一方面，建立健全以常住人口为基础的转移支付体系，这样不仅切实增强了地方政府在农民工公共服务供给上的财力，保障农民工权益，同时也有助于缓解农民工和城镇居民在公共服务上的利益冲突；另一方面，提高一般性转移支付规模和比例，促进地区间的横向公平，增强地方政府统筹安排公共服务支出的能力。

三、提高国企红利上缴比例用于农民工基本公共服务支出

国企红利的分配问题历来备受关注，从理论上看国企资产属全民所有，国企红利理应全民共享，但现实的情况是国企红利上缴比例过低，最高上缴比例仅为15%。大部分利润仍然流向企业内部，形成体制内循环，少数人占有了全民所有的福利，有违国有资产的公共属性，国企利润分配改革势在必行。

国企改革需要与时俱进，新型城镇化进程中提高国企红利上缴比例用于农民工基本公共支出有其内在的必然性。首先，1994年分税制后至2007年长达十多年的时间里，国有企业独自掌握经济大权，历年累积下来的资本规模已经相当可观，提高红利上缴比例并不会对国企的正常经营造成威胁。其次，将国企红利用于公共支出符合经济学规律和国际惯例，国有资产的公共性质决定了其为民谋利的本性，国企上缴自身盈余进行公共投资是一种还富于民、回馈社会的必要手段。依据国际惯例，欧美国家国企红利上缴比例约为42%—65%，远远高于我国目前水平。再者，将国企红利支出向农民工公共支出倾斜是时代的客观需求。2007年颁布实施的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》中明确国有企业红利首先是支持国有企业改革和发展的资本性支出，其次是弥补国有企业改革成本的费用性支出，在“必要时”用于社会保障等民生领域。可见，在国企红利分配改革之初，为了促进企业发展，将民生支出置于相对次要的位置是可以理解的。但时至今日，改革的最初设计已然不再适用于国企目前的盈利状况，民生支出应当作为红利分配的“必要选择”，而不是最后选择。新型城镇化时代背景下将国企红利用于农民工基本公共服务支出既是改革的必然趋势也是顺应时代发展的客观要求。

四、将农民工纳入城镇住房保障体系

农民工住有所居是实现人的城镇化的核心体现，但二元户籍制度下大量农民工依然被排斥在城镇住房保障体系之外。切实解决农民工在城市的住房问题不能采取“一刀切”的方式统一安排，而应当根据农民工自身情况科学布局，分层次、分步骤地将农民工纳入城镇住房保障体系。

根据在城市的经济能力和留城意愿可以将农民工大致分为三类：第一类是在城市有稳定工作和收入来源，有固定住所，并且留城意愿强烈的农民工。这类农民工在一定程度上已经具备在城市“扎根”的条件，与城镇居民间的差别已不明显。第二类是在城市工作不稳定，流动性较强的农民工。第三类则属于兼业的农民工，他们在城市工作的同时还与农村保持着紧密联系，定居城市的意愿不强烈。针对三类农民工不同的住房保障需求，应当提供不同层次的住房保障。第一类是有望在城市定居并购房的农民工群体，他们应当享有与城镇居民同等的住房保障体系，当经济条件允许时能够选择利用住房公积金购房或者购买城镇经济适用房。而对第二类农民工而言，他们的经济来源不稳定，难以保证住房公积金的持续缴纳，而且这类群体在城市购房的可能性较低，以购房为主要目的的住房公积金并不能让他们得到真正的实惠。因此，针对第二类农民工的住房保障主要以廉租房为主，通过住房补贴等形式缓解农民工在城市的租房压力。第三类农民工主要在城市从事临时性工作，他们的重心依然在农村，这部分农民工住房问题应当主要由雇佣单位和政府提供暂时性居所。农民工住房保障体系的构建是一项复杂的系统工程，不可能一步到位，各地区应根据自身情况，循序渐进，逐步将农民工纳入城镇住房保障体系。

新型城镇化强调以人为本，以人的城镇化为核心。如果说过去若干年我国经济的高速发展得益于农民工群体所释放出的优厚“人口红利”，那么新型城镇化的推进应当还原经济发展的人本导向，从就业、住房、社保、子女教育等基本公共服务方面给予农民工平等的权利和机会。新型城镇化的推进依赖一系列的体制改革，但正如李克强总理所言，“改革是中国最大的红利”，通过系列制度创新实现农民工基本公共服务均等化也必将成为我国新型城镇化的突破口和核心内容。财

责任编辑 李永佩