在我国，民族地区多是集生态功能特殊、整体贫困、自然资源丰富等特性于一体，其生态环境保护直接影响到全国生态建设进程。财政确保生态补偿资金最重要与最直接的方式是转移支付。近些年来，中央政府对民族地区生态补偿的财政转移支付政策从多方面展开，包括提高财政转移支付补助系数、实施生态恢复补助、支持民族地区生态工程建设、增加矿产资源开发补偿、设立基础测绘专项补助等，取得了一定成效。但仍存在一些问题，如现行生态转移支付制度依然缺乏激励相容的创新机制，纵向转移支付民族地区生态补偿的资金少，相应的横向转移支付制度不够健全等。因此，应优化制度，进一步完善民族地区生态补偿的财政转移支付制度建设。

（一）在财政转移支付生态补偿中引进相容的激励机制。民族地区财力与事权的不统一是用于生态补偿的转移支付资金缺乏的主要原因之一。分税制改革以来，民族地区政府要承担包括生态移民安置等在内的特殊任务，这与其本身拥有的薄弱财力显得极为不对称，导致民族地区政府无力对已经明确的事权安排相应财政支出。另外，在民族地区政府的政绩评价体系中，有关生态环境的指标仍较缺乏，而单纯追求经济效益的GDP指标有失公平，这使得部分地方政府将关注点放在对转移支付资金的讨价还价上，而不是提高资金的使用效益。因此，引进相容的激励机制有利于实现对生态供给者的长效激励，也有利于形成对生态受益者的约束机制。一是加大财政转移支付力度。良好的生态环境供给是一项相当复杂的系统工程，实现民族地区生态供给这一事权需要相应的财力保障，而全方位地加大生态转移支付力度是保障财力与事权对称的最直接有效的经济手段。二是准确定位民族地区政府政绩评价体系。国家主体功能区规划要求各地的经济发展和规划应当与生态功能区划相吻合，既然民族地区具有明确的生态功能定位，应采用更科学的突显生态建设的政绩评价和考核制度来评价和任用民族地区干部。如用绿色GDP来补充和修正现行的GDP核算制度，能有效约束部分民族地区干部只重经济增长数量不顾经济发展质量的思想。另外，由于生态恢复与建设的长期性，要相应保证激励约束的长期问责制。

（二）增强纵向转移支付民族地区生态补偿的力度。目前，我国纵向转移支付制度还没有体现对生态补偿因素的重视，民族地区的生态转移支付资金投入没有纳入一般预算，与生态补偿相关的转移支付预算只是专项转移支付中的环境保护项目，资金所占比例少之又少。如在税收返还方面，根据“基数+增长”的模式，民族地区的税收收入本身就少，相应的税收返还就更少。另外，虽然民族地区获得均衡性转移支付比率不算低，但是此项资金主要来源于中央税收收入的增量，包括增值税、消费税及所得税收入的增长部分，资金来源缺乏稳定性，资金总量规模较小，均等化作用有限。因此，应进一步增强纵向转移支付民族地区生态补偿的力度。一是增加民族地区税收返还。提高民族地区返还系数，将民族地区企业所得税分享比例提高至50%或以上，考虑未来在民族地区获得的环境税（或碳税）全部留给民族地区专款专用于生态恢复与建设。二是调整一般性转移支付。为保障资金来源稳定，在“均衡性转移支付”与“民族地区转移支付”中专列民族地区生态补偿项目，并进一步提高均衡性转移支付的规模和比重，充分发挥其在均衡民族地区财政能力方面的作用。同时，适当提高民族地区转移支付的资金绝对数额及所占比例，细化标准和测算方法，确保民族地区有动力与有能力进行对生态环境建设。三是加强专项转移支付的倾斜力度。建议对民族地区生态项目采用非配套拨款形式进行拨款，确保生态项目资金具有长期性保障。同时，将民族地区专项补助进一步分解为项目专项补助和公式专项补助，对公式专项补助的拨款，按因素法分配资金，进一步加强对民族地区专项转移支付生态补偿的力度。

（三）建立民族地区生态补偿的横向转移支付制度。生态环境具有显著的跨区域性，隶属于不同行政区的各个生态环境受益地的财政级次不同，财力差异较大，这使得协调生态与经济及权衡各地方政府间的利益关系变得十分复杂，关于生态的纵向转移支付解决问题的力度和范围都非常有限，满足不了民族地区建设和保护生态环境的即期需求。因此，通过建立规范的民族地区生态补偿的横向转移支付制度补充解决生态关系密切的相邻区域间的利益问题将更直接有效。一是确定横向转移支付生态补偿标准。参考生态保护者的投入、受益者的获利、生态破坏的恢复成本以及生态环境服务价值等因素，量化保护地所要达到的生态指标。其具体标准数值可以依据受益者的经济承受能力、实际支付意愿和保护者的需求通过协商确定，最低标准的下限应为生态保护者的投入及生态破坏的恢复成本。二是确保横向生态转移支付资金的专款专用。对区域内重大环保工程或项目进行可行性论证，聘请有资质的中介环评机构对绿色项目作环境影响评价，制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制等。三是建立具有法律保障的横向生态转移支付监督体系。重点监察基金的实际用途、使用效率，以及资金使用后生态项目的生态效益与社会效益是否达标等。同时，建议把政府间横向转移支付生态补偿的基本原则、具体方式、计算依据及监管办法、责任追究等内容用法律形式确定，形成横向转移支付制度的监督约束机制，从而确保横向转移支付制度的有效实施。财

（本文为国家民委民族问题研究青年项目“推进民族地区矿产资源开发补偿与生态环境保护的财政政策研究”（编号2012-GM-061）、“中央民族大学自主科研计划项目”青年项目（编号1112KYQN07）及中央高校基本科研业务费专项资金资助（编号：MUC2011ZDKT03）的阶段性研究成果。）

责任编辑 张敏