天津市财政部门从1998年开始，逐步探索预算管理制度改革，调整预算管理模式，在全国率先提出并付诸实施了标准周期预算管理改革，经财政部向全国财政系统推广后，为加快我国预算管理改革提供了有益探索。十几年来，天津市财政部门通过分步实施一系列配套改革措施，不断完善预算编制方法，规范预算编制程序，细化预算编制内容，推进标准周期预算改革走向深入，财政科学化精细化管理水平有了显著提升。

（一）延长预算编制时间，规范编制程序

标准周期预算将预算管理周期确定为30个月，划分为三个阶段：一是预算编制阶段。从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行绩效评价的基础上，测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年预算草案，期限为12个月。二是预算执行阶段。从转年年初开始，组织执行该预算，分析预算执行情况，办理预算变更和调整，期限为12个月。三是决算阶段。从每个预算年度终了后的下一年年初开始，期限为6个月，主要是组织编制决算草案，对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价。对每一个预算周期而言，上述三个阶段是前后继起、彼此连接的。对不同预算周期而言，这三个阶段在每一个年度中又是同时并存、相辅相承的。

延长预算编制时间为充分论证预算的准确度提供了可能，在此基础上，天津市财政部门调整预算编制程序，按照“两上两下”的要求规范部门预算编制程序。部门预算由财政部门、主管预算部门、切块资金管理部门和预算单位共同编制。在预算编制前，由财政部门印发年度预算编制的指导性意见，以此作为各部门编制预算的依据；发展改革委、建设交通委、商务委等切块资金管理部门，也要向财政部门编报专项资金安排计划；跨年度实施项目和上年度备选项目作为预算优先安排项目被纳入部门“一上”预算。财政部门根据测算出的下年度财政收入，报本级政府审议后向各主管预算部门下达部门预算控制指标，称为“一下”。各预算单位根据财政部门下达的预控指标，修订本部门及所属单位预算草案，于10月15日前报送财政部门复核，称为“二上”。转年初，预算草案正式经人代会审议通过后，统一将预算批复主管预算部门，称为“二下”。从1999年开始按照“两上两下”程序编制预算以来，截至2012年，天津市部门预算编制已覆盖市本级、区县级所有预算单位。

（二）健全定员定额标准体系，提升经费保障水平

标准周期预算管理模式着重于推行科学的预算编制方法，明确支出标准、建立标准支出预算是其中的重要内容。天津市积极推进资产管理与预算编制有机结合，研究制定以基础信息库为依据的实物费用定额标准，并区别单位性质、人员身份、资产类别等因素加以规范、细化，形成比较完整的定员定额标准体系。

1.建立财政基础数据库。机构信息库包括所有预算单位的机构名称、级别、编制、职能、内设机构等。人员信息库包括所有财政供给经费人员的姓名、身份证号、职务职级、工资和津贴补贴等数据。资产信息库包括房产地址、办公面积、机动车辆、电梯、电脑等明细情况。为确保信息真实准确，市财政与编制、人事、房管、车管等部门建立了信息交换和共享机制，定期对单位有关情况进行核对，对于新增机构、人员和资产等基础信息，实行审核准入机制，实现基础信息动态管理，为部门预算编制奠定了坚实基础。到2012年，市级149个一级预算单位、942个二级预算单位的机构、编制、人员、资产等信息全部整编入库，信息量达180余万条。

2.明确人员支出定额。机关和参公单位以财政统发工资和津贴补贴为基础，一般事业单位以国家和市政府规定的工资和津贴补贴的平均水平为基础，综合考虑住房公积金、社会保险缴费等据实核定。

3.公用支出定额。依据有关政策规定、社会物价水平和财力状况，综合考虑部门职责、工作量、占有资源和正常运转需要，分类分档制定实物费用定额、综合定额以及行业定额，形成资产管理与预算管理相结合的经费保障机制。实物费用定额标准适用于所有机关和参公单位。根据部门职能特点，按照成本补偿的原则，以人员或资产为核定对象制定单项定额标准，具体划分为办公费、水电费、交通费等18类。综合定额标准适用于市级一般事业单位。该标准主要根据单位职责、规模及工作量等因素核定，包括6类18档，其中全日制普教学校执行按师生比制定的生均公用定额标准。行业定额标准适用于特殊公益单位。该标准主要考虑行业特点和特殊职能需要，以人员、资产或公共服务量化指标为核定对象，分类制定定额标准。如博物馆公用定额考虑馆藏量、藏品等级、库房面积、展馆维护、参观人次等因素制定。

（三）加强项目管理，提高预算执行的有效性

除安排人员支出和公用支出外，其他资金全部按照“项目备选”原则编制专项支出预算。通过实施项目预算管理，项目预算批复率有了大幅提高。2011年起，部门预算在9月底前按规定全部落实到使用单位和具体用途，预算执行进度明显加快。

1.规范预算编制。各预算部门在每年第二季度着手研究下一年度项目支出安排计划，在不高于上年财政项目预算120%的框架内，编制项目预算建议方案，明确项目立项依据、资金规模、绩效目标等内容，于9月底前报送财政部门审核，一并纳入部门项目库管理。各部门在申报项目预算时，要将70%以上资金细化到使用单位和具体用途。对有切块资金的部门也要求进行细化，并相应纳入各单位的部门预算。2012年市级部门申报项目5053个，细化比例达70%以上。

2.规范审核流程。项目预算实行逐级申报审核制度，并全部纳入项目库实行滚动管理。各部门对所属单位申报项目进行审核论证和可行性研究，并全部纳入项目库，按照轻重缓急排序。财政部门经过审核筛选和综合平衡后，提出部门项目预算草案。

3.严格项目预算执行。年度项目预算指标要在9月底之前全部细化到使用单位和具体用途。逾期未细化的，一律收回并统筹安排使用。执行过程中，项目调整变更总额不得超过当年项目预算规模的10%；新增项目优先使用未细化项目资金解决。年度终了后，各部门项目结余超出项目预算规模20%以上部分，原则上核减预算并收回资金。

（四）推进国库集中收付和政府采购改革，强化部门预算执行管理

天津市财政部门将这两项改革措施纳入标准周期预算管理模式中，逐步建立并完善了财政资金运行管理的新机制，实现了“预算控制计划、计划控制额度、额度控制支付”的全程控制，财政资金的安全性、规范性和有效性明显提升。

1.全面实行国库集中支付管理。随着标准周期预算改革的深入，天津市自2005年启动市级国库单一账户和集中收付改革。到2012年，市级一、二级预算单位的部门预算资金均纳入国库单一账户体系管理。部门预算批复后，预算单位分别按照均衡性原则和项目实施进度报送基本支出和项目支出用款计划，且资金支出的全流程均通过国库单一账户体系规范运行。财政部门实时掌握预算单位具体的资金支出情况，深入分析预算执行进度，提高了资金使用效率和效益。

2.实施部门预算执行动态监控。天津市于2009年建立了市级预算执行动态监控系统，并根据相关财政财务管理规定，制定了四大类40项监控规则。通过管理信息系统对部门预算资金的流向进行全方位监控，对偏离项目用途和违反相关规定的支出进行及时预警和止付。在确保财政资金安全的同时，有效提升了预算执行的约束力。

3.建立完善的预算执行反馈机制。通过多年摸索，天津市建立了一套较为完善的部门预算执行信息梳理和反馈模式，将上一年度集中支付系统中的业务数据进行整理，形成详实、准确、有效的预算执行业务数据，为下一年度部门预算的编制提供重要参考，形成“编制——执行——反馈”的新型预算管理机制，提升了预算编制的科学性和准确性。

4.不断扩大政府采购规模和范围。天津市于1998年成立专职的政府采购工作机构，经过多年的工作实践，政府采购规模不断扩大。随着政府采购公告体系的建立，政府采购范围已由一般商品的采购扩大到对变压设备、药品等特殊商品的采购，以及房屋装修、定点印刷、定点加油等服务项目的采购。政府采购方式包括公开招标、竞争性谈判、询价采购等多种灵活方式，通过设立专家评标委员会、监督委员会、公证员等制度，有效保障了政府采购的公正性。政府采购规模由1998年的采购额6000万元增长到2012年的174.2亿元，2012年当年节约资金51.1亿元。

（五）开展预算绩效管理，提高财政资金使用效益

最初，天津市在建立专项支出项目备选制度、政府采购制度和基本建设投招标制度的过程中，一般都分别不同项目组建了由财政部门与市主管部门行政负责人员参加的议事决策组织，由专家、学者及相关管理人员参加的专家组织，由审计、纪检、监察及相关部门工作人员参加的监督组织。其主要任务是对项目进行可行性论证，对执行情况进行跟踪检查，对执行结果进行评审验收。同时，也为项目的绩效评价作了准备。伴随财政部推进预算绩效管理工作的开展，天津市财政部门创新思路，将绩效管理理念融入部门预算编制、执行全过程，初步形成了绩效管理与部门预算编制、执行有机融合的预算管理体系。

1.扩大绩效评价实施范围。天津市自2008年实行绩效评价制度以来，不断扩大绩效评价范围，累计实施近百个项目，金额共计111亿元，涉及教育、民政、卫生、农业等重点民生部门。主管部门、财政部门和中介机构协调配合，建立多层次的绩效评价工作机制。对于一些专业性较强或复杂程度高的项目，聘请专家或中介机构参与，不断提高绩效评价的客观性和公正性。

2.探索全过程预算绩效管理。强化“事前”管理，从预算编制源头入手，建立绩效目标管理机制。2012年，凡支出预算金额在500万元以上的项目，均需按照统一要求填报绩效目标申请书。当年共有318个项目申报了绩效目标，涉及339.2亿元。预算执行过程中，选择部分单位和项目，依据年初确定的绩效目标，监督检查项目实施进度和资金拨付情况，并及时提出项目管理改进意见。年度终了，对已完成的项目实施绩效进行自评和重点评价。

3.夯实预算绩效管理基础。完善专家人才库，建立与政府采购、投资评审等部门的专家资源共享机制，提高绩效评价的公信力。充实绩效评价指标库，通过归纳总结提出具有行业性、系统性的绩效指标，并进行分类汇总，初步形成绩效评价指标体系。同时，通过建立绩效管理考核机制对各部门和区县工作进展情况进行跟踪管理和督促检查，并建立定期通报制度，全面推进全市预算绩效管理工作深入协调开展。

（六）加强信息化建设，保障部门预算改革技术需求

实施标准周期预算管理是一项系统工程，财政、国库、银行等部门应拥有现代化的信息管理手段。特别是国库必须以完备的财政管理信息系统、国库管理信息系统和电子化的银行清算体系为前提，所以，需要配套建立与之相适应的先进的技术手段。从1998年开始，天津市财政部门研制开发了“财政预算管理信息系统”软件（后改版升级为“e财”系统），因其较强的实用性和可复制功能，后由财政部指定在全国范围内推广应用。

1.研制“e财”部门预算管理系统。通过对“e财”管理系统的深度挖掘和功能提升，实现了从基础数据收集、标准定额测算、预算指标核定到预算批复下达的自动生成，涵盖了预算编制、预算执行和绩效评价的预算管理全过程。

2.建立财政审核控制系统。根据财政部门内部审核流程，建立职责明确、程序规范的“Ys”财政审核控制系统，实现了对预算编制环节的约束控制和监督管理。

3.实施有效对接。针对项目支出预算管理的新要求，按照统一的数据口径和技术标准，实施项目预算管理模块与指标管理、集中支付等预算执行系统的有效衔接，全面完整地记录资金的运行情况。

4.构建信息支撑保障体系。搭建市与区县财政、财政部门与预算单位、财政与税务国库之间数字通信网络，形成了上下互联、横向贯通、业务协同的信息支撑保障体系。

进入“十二五”时期，面对新的经济和财政发展形势，标准周期预算管理完善模式仍有不断提升和发展的空间。为此，天津市财政部门为进一步深化标准周期预算改革提出了设想。

（一）建立全口径预算

在社会主义市场经济条件下，政府的职能是公共品的供给者、国有资产的所有者、社会保障的提供者。与之相适应，作为政府职能的财政预算划分为公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算。这四本预算涵盖了国家用以规范政府财政分配行为的全部，是合理配置公共资源的保证。通常情况下我们更重视公共财政预算和政府性基金预算，却忽视了国有资本经营预算和社会保障预算。标准周期预算管理方式的改革，通过规范财政支出项目、类别等工作，为系统编制公共财政预算和政府性基金预算提供了可能。最终通过全口径预算对所有已经纳入预算的政府收支都实行同样严格的预算管理与控制。长期以来，我国的国有资产经营收支是与经常性预算混在一起的。为了全面反映国家的权益和产权的变动以及国家有计划的再投资活动，考核国有资产经营状况，确保国有资产保值，加强对国有资产的监督管理，应单独编制国有资本经营预算。社会保障预算是国家用以反映、管理、社会保障收支活动，以及养老、失业等各项社会保障基金结余投资运营活动的重要手段。建立社会保障预算，将社会保障收入纳入预算管理，可以强化对社会保障资金的约束和管理，提高资金使用效率。

（二）试行参与式预算

参与式预算是政府将涉及公民切身利益的公共项目建设，交给公民讨论，并由公民决定建设资金的使用。公民直接参与决策，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性以及监督公共支出的机会，使预算编制更加公开、民主和透明。此举提高了资金使用效果，避免了腐败，还唤醒了群众的民主意识和参与意识，是一种创新的决策过程。实行标准周期预算，延长了预算编制时间，建立了项目支出标准，为项目进行充分论证提供了可能，也为民众参与预算编制、执行，实行参与式预算提供了时间保障。参与式预算有其局限性，因为财政预算作为一个专业性很强的领域，很难把资金完全拿出来让百姓参与，必须界定好其适用范围，让百姓参与到他们能力所及的项目中去。

（三）建立多年期预算制度

我国社会和经济发展五年规划业已存在，天津市中长期财政发展规划也已制定，但还没有建立与之相互配合的多年财政预算制度。现行的中长期财政发展规划，主要是作为与五年期国民经济和社会发展计划相适应的一个纲要性的财政部门内部参考性文件，内容概略，缺乏具体测算分析，与年度预算的细致结构和正规的程度相距甚远。且五年期国民经济和社会发展计划每五年编制一次，一般不作调整，往往与财政经济运行实际相脱节。因此，有必要借鉴西方国家的做法编制多年期预算的做法。多年期预算是对连续多个年度的财政收支进行预测、规划或规定的一种财政计划形式，是政府预算范围扩大的产物。多年期预算可以弥补年度预算在反映财政收入变动、控制支出增长、调整支出结构、协调收支关系以及贯彻财政经济政策等方面的功能缺陷，加强政府的经济调控。

（四）推行阳光预算

随着民主政治进程的推进，财政预算公开已为全社会所共同关注。财政资金是人民群众创造的财富，公民纳税后有权力监督政府对财政资金的使用情况。同时，推行“阳光预算”也是深化人大预算审查监督步骤的有效措施。面对越来越复杂的财政行为，人大代表在有限的会期内监督好庞大又专业的财政开支已很困难。所以，推行阳光预算，使财政预算、绩效评价等活动都置于人民群众的监督之下，是实现依法理财、民主理财的有效保障。实行标准周期预算管理，规范了收支标准，建立的国库集中收付和政府采购制度，开展绩效评价工作，为编制让百姓都能看得懂的阳光预算奠定了基础。目前，天津市的市级单位全部编制了部门预算，政府组成部门和直属机构的部门预算已向社会公开，为让更多公民关心财政活动，监督预算执行，还需做好有关支出科目、报表格式、编报口径的解释和宣传工作。在此基础上，逐步建立“阳光收付”、“阳光采购”、“阳光账户”、“阳光绩效”等财政活动的公开体系。通过举行听证会或借助新闻发布会等形式向社会公布重大预算事项；实现人大财经部门与政府财政部门联网，建立实时在线财政预算监督系统；在媒体上公开预算草案，充分吸收民众和专家的意见和建议，从而打造“阳光平台”，实现理财行为在阳光下运作的“阳光财政”。财

（执笔人：于兵）

责任编辑 李艳芝