近年来，财政部要求加强和完善预算绩效管理，逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。预算绩效管理从中央、省级逐步向市县级层面扩展，各部门和单位开展预算绩效管理的积极性和主动性有了很大的提高，越来越多的地区和部门实施了全过程的预算绩效管理。但是部门和单位开展预算绩效管理时面临的一个难题就是绩效评价指标的设计和应用，由于一些主客观因素，绩效评价指标的针对性、相关性、有效性不强，实务操作中存在对绩效评价指标误用、乱用的情况，影响了预算绩效管理的实施效果。

（一）尚未建立相对完善的绩效评价指标体系。从大部分地区预算绩效管理实践来看，都是先行开展试点，再逐步扩大范围。纳入财政支出绩效评价范围的多是资金量大、社会关注度高的部门和单位项目，如农业、教育、卫生、建设、环保、民政、交通等，鲜有涉及文化、科协、地震等小部门项目，也没有对使用过的绩效评价指标进行科学性和有效性论证。2011年，有些地区在编制2012年部门预算时，要求所有部门和单位编制绩效目标和设定绩效评价指标，但因人手和技术的限制，部门和单位只是简单应付，财政部门也仅对部门和单位报送目标和指标进行面上的审核，这些绩效评价指标的有效性大打折扣。就绩效评价指标的类型来看，过多地使用了定量指标，公众满意率等定性指标应用的不多，对于新农合补助、强农惠农补贴、扶贫资金、养老保险基金补助等财政专项资金更是如此。此外，对于在预算编制阶段实施的预算绩效目标管理，年初设计的绩效评价指标往往是一成不变的，在项目完成后进行绩效评价时没有因情况变化再设定一些修正指标。

（二）绩效评价指标设计不科学。在预算绩效管理理论和实务界，专门研究绩效评价指标的很少。财政部门开展重点项目绩效评价时，往往由部门和单位初步提出绩效评价指标，财政部门再组织一些科研院所和其他部门的专家集中研讨所有项目绩效评价指标，经过调整和完善，形成最终的绩效评价指标。通过这种方法设计的绩效评价指标往往带有一定的随意性和盲目性。一是有的项目设定的绩效评价指标过多。一些部门和单位认为设定的绩效评价指标越多越好，有利于完成绩效评价报告，造成绩效评价指标重点不突出，也没有考虑取数上的困难以及取数和数据核查的成本。二是混淆了绩效目标和绩效评价指标的概念。有的部门和单位在编制财政专项资金绩效目标时，确定了一些产出的绝对数，在设计绩效评价指标时，又把产出的绝对数纳入绩效评价指标的范围。在目前实务操作中，比较一致的看法是，绩效评价指标要通过计算得出，如投入产出等方面的增减变化、单位投入资金的产出、符合要求的部分占总体的比率等。这样，针对相同项目不同资金量投入的情况，设定比率性质的绩效评价指标，便于项目比较和绩效考核。三是绩效评价指标的相关性不强。相关性是绩效评价指标设计的一个重要原则，要求绩效评价指标反映财政资金投入带来的直接和间接的变化。但在实际应用中，有些绩效评价指标的相关性太弱。如在评价财政扶贫资金时，有的地方设计了扶贫乡镇人均纯收入增幅这个指标，显然对于发达地区乡镇和不发达地区乡镇，扶贫资金占乡镇收入的比重是大还是小，扶贫资金使用的面是宽还是窄，这个指标的应用效果会相差很大，有的会歪曲扶贫资金的使用效果。

（三）绩效评价指标值不够准确。绩效评价指标值的得出需要数据采集、汇总、计算、分析等多个环节，在目前很多情况下，不论是部门自评价还是财政部门重点评价，绩效评价指标的计算通常由部门来完成，对绩效评价指标计算所采集的数据进行核查工作没有同步跟进。有些财政资金涉及100个以上的使用单位，这些单位上报数据的准确性较差，造成绩效评价指标计算的值意义不大。其次，对绩效评价完成后，没有对绩效评价指标的使用情况进行认真的总结和分析。再次，完成绩效评价后，对外公布或是报送有关部门的往往是绩效评价报告，不包括绩效评价指标，外界对绩效评价指标值不了解，无法提出建议和意见，不利于绩效评价指标的改进和完善。

（四）绩效评价指标权重分配不合理。绩效评价指标权数确定是否科学合理对评价结果的可信度及指导价值尤为重要。然而，目前在各地财政项目支出绩效评价中，指标权数的确定基本使用直接赋权法，该法虽简便易行，但受研究者的主观不确定性及认识模糊性的影响，随意性很大，这种技术性缺陷导致指标权数的计量不科学，影响最终评价结果的可信度。例如，某地在布置部门绩效评价工作时，对所有部门统一要求编制投入、产出、发展和满意度调查四个方面的指标，四个方面指标的赋权统一定为20%、50%、20%、10%，对于纯公共投入为主、以社会效益为主要形式的项目而言，这种一刀切的赋权方法显然不切实际。

预算绩效管理工作业务要求高、操作难度大，绩效评价指标的设计和应用是重点和难点，应采取循序渐进的实现方式，由易到难、由重点到一般、由共性指标到个性指标逐步展开，通过长期的实践，构建具有我国特点、切合实际的绩效评价指标体系。

（一）搭建绩效评价指标基本框架。基于中央部门和相关省市预算绩效管理工作实践已经取得了初步成效，积累了大量的绩效评价指标，可对这些指标进行汇总、整理和归纳。在此基础上吸收各地在绩效评价指标分类上好的做法，构建绩效评价指标多维要素框架。目前应用最多的是结合绩效评价“经济性”、“效率性”和“有效性”确定的投入、过程、产出和效果指标分类，在每类指标层面确定一些关键因素。如在投入环节的诸多要素中，目标设定情况、资源利用情况以及财政投入努力程度三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的经济性；在过程环节的诸多要素中，组织管理水平、财务管理状况、会计信息质量、资产配置与使用情况、资金使用情况五个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这五类关键因素共同体现了财政支出的效率性；在产出环节的诸多要素中，目标完成情况、实际产出情况、产出效率和质量情况三个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这三类关键因素共同体现了财政支出的有效性；在效果环节中，经济效益、社会效益、可持续影响以及公众满意度四个方面是影响这一环节绩效评价最为关键的因素，这四类关键因素共同体现了财政支出的有效性和公平性。此外，目前绩效评价指标主要是针对项目支出的（包括本级项目支出和对下级专项转移支付），还没有针对财力性转移支付、税收政策、产业政策、区域政策等方面的绩效评价指标。要统筹研究一般性转移支付和专项转移支付，部门整体支出、基本支出和项目支出，产业、区域等财税政策的绩效指标体系。

（二）完善绩效评价指标的设计和应用。在指标设计上，采取多种方式方法。绩效评价指标的设计关系到绩效评价的结果，必须慎重对待指标设计工作。一方面要对以往积累和对外借鉴的指标进行筛选，另一方面要采用问卷调查、专家访谈、座谈讨论等方法采集和论证指标，多轮检验、筛选评价指标，科学界定各层、各类、各个指标的含义，集成指标之间的多重勾稽关系。在指标选取上，根据需要合理确定指标类别和数量。考虑到我国预算绩效管理开展时间还不长，在预算绩效管理初级阶段指标设计不宜过于求多求细。可设立关键指标、辅助指标、修正指标三个层面的绩效评价指标。对于确定的绩效评价项目，关键指标至多两个，须最能反映项目的绩效情况。同时关键指标需对外公开，广泛征求各方的意见和建议，不断加以改进和完善。我国CPI指标就是一个值得参考的例子。辅助指标旨在更为详细反映部门单位或项目绩效的细化指标。修正指标则是绩效评价时由于外在因素发生较大变化而适时修正设立的指标。三类指标的配合使用有利于全面、综合地反映绩效。在指标完善方面，要采用论证和对比的方法。绩效评价完成后，要引入因素分析法，对绩效评价指标的应用进行综合论证。

（三）科学采集绩效评价指标数据源。为提高绩效评价指标值的准确性，要科学合理地采集绩效评价指标数据源。应从财税库银横向联网系统、统计信息系统、部门预算系统、预算执行系统等多个权威渠道采集数据，同时要加大数据核查力度，提高绩效评价数据源的准确性。要逐步建立关键指标信息系统，建立常态化的数据采集机制，实现绩效评价指标数据源的动态查询和核实。针对一些财政专项资金使用部门较多的情况，可按15%—25%的比例进行抽样，用以测算比率性质的绩效评价指标，保证抽样个体反映整个项目的绩效情况。

（四）强化公众评价的绩效评价指标。一些地区和部门过于强调投入、产出、效率等方面的绩效评价指标，忽视公众评价的绩效评价指标。财政资金取之于民、用之于民，公民参与原则应是绩效评价的重要原则，公众是政府财政项目所提供公共服务的最终承接者，对资金使用情况最有发言权。应加强满意率调查类绩效评价指标的设计，深化调查问卷和问题研究，采用召开座谈会、电话回访、随机发放问卷等多种形式进行满意率调查，或采取购买服务的方式委托社会调查中介参与满意率调查，力求客观公正地反映公众对财政资金绩效的满意程度。财

责任编辑 李艳芝