中央级公益类科研事业单位（以下简称公益类科研单位）是指主要从事基础性、前瞻性和实用技术研究，不能或不宜由市场配置资源，向社会提供公益服务但无法得到相应经济回报，由中央财政直接拨付经费的科研机构。近年来，随着科教兴国战略的深入实施，我国政府对科研经费的投入力度逐步增大，公益类科研单位获得的科研经费大幅增长，但也出现了经费结构不合理、绩效考核标准不完善、预算管理不规范等诸多问题，阻碍了公益类科研事业的持续稳定发展。

（一）科研经费结构不合理，竞争性经费所占比例过高。公益类科研单位的科研经费按其来源可分为竞争性科研经费和稳定支持科研经费。竞争性科研经费是指由科技部等部门下拨给各中央级科研事业单位申报的项目（课题）经费。稳定支持科研经费是指财政当年下拨的除科研事业单位事业经费之外的科研专项经费，包括基本科研业务费、公益性专项研究经费和中央级科学事业单位修缮购置项目专项资金等。自上世纪九十年代末开始，按照国家科技体制改革的总体要求，财政不再直接拨付重大专项科研经费，科研单位的科研经费从财政对科研机构运行的一般支持，转变为以科技部等部门下达重大科研项目（课题）为主的重点支持，竞争性经费成为科研单位的主要科研经费来源，这意味着科研人员只有从科技部等部委成功申请到科研项目（课题）才能获得科研经费。“十一五”以来，国家级科研项目主要集中在863、973、国家科技支撑计划项目等重大科技项目上，而公益类科研单位由于其研究领域的特殊性、科研资源的局限性和科技创新成果推广难度大等原因，持续成功申报上述重大科研项目的难度越来越大。为获得足够的经费支持，很多科研人员往往要同时申请多个经费少、难度低的科研项目，广种薄收已经成为科研申报的一种普遍现象。许多科研人员特别是具有高级职称的学科带头人，为了争取到科研项目（课题），往往要把主要精力放在项目申报、争取经费上，潜心科研的时间减少。公益类科学研究是一项长期的基础工作，需要稳定的投入和科学的长效保障机制，而现行的科研经费分配体制导致科研人员在选择申报课题时倾向于风险低的传统项目，忽视风险高的原创性、创新性项目，造成了公益类科研成果总量虽大，但原创性成果少、具有国际影响的创新性成果少、引领国际学科研究方向的成果少的尴尬局面。

（二）国家对公益类科研项目经费投入不足。科研项目按其性质可以分为基础性、公益性项目和技术开发与成果转化项目。虽然我国科研经费投入总量很大，但分配比例不均衡，由于技术开发和成果转化项目往往在短时间内就可以取得现实的经济效益，在获得科研经费支持时处于优势地位，基础性、公益性项目则处境尴尬，科研经费投入仍然严重不足。以2011年为例，我国应用研究和实验发展经费支出分别为1028.4亿元和7246.8亿元，而基础研究支出仅为411.8亿元，仅为前两项支出之和的5%。此外，中央财政每年下达的专项科研经费少、获批难度大，开展符合公益职能定位、代表学科发展方向、体现前瞻布局的自主选题的基本科研业务费下达是按在编科研人员实有人数核定的，主要支持35岁以下青年科研人员，难以满足前瞻性、基础性和公益性科研的经费需要。由于以基础性、公益性项目研究为主的公益类科研单位很难被列入《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的重点领域和《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，也就难以获得863、973、国家重大科学仪器设备开发专项以及科技支撑计划等重大科研项目经费的持续支持。

（三）科研经费预算中绩效支出比例过低。根据财政部与科技部在2011年联合出台的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》，绩效支出可以从其承担的国家项目（课题）的间接费用中列支，但总额不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。用于绩效支出的经费比例过低，杯水车薪，难以调动科研人员的积极性和创造性。此外，很多公益类科研单位都存在着大量、长期聘用编外合同制科研人员的现象，但由于受编制和预算的制约，国家财政对这部分人员不核拨经费，主要由计提绩效支出支付其工资，但目前的科研绩效支出无法满足这部分人员的薪酬需要。过低的绩效工资收入致使编外合同制科研人员流失严重。

（四）实施绩效工资存在诸多难题。根据财政部、科技部现行的科研经费管理制度，只有申请到863、973、国家支撑计划等国家重大科研项目的公益类科研机构，才能从项目经费中的间接费用列支绩效支出，发放绩效工资。而目前相当部分的中央级公益类科研单位在科技部没有户头，没有资格申报国家重大科研项目，也就无法提取绩效支出和发放绩效工资。此外，同一个公益类科研单位，由于难以持续成功申报国家重大科研项目，在没有承担国家重大科研项目的年份，因不能计提绩效支出而停发绩效工资，不能激发科研人员的工作热情。绩效工资的具体量化考核标准不易确定，如无法制定统一的绩效考核标准，难以衡量每个人的贡献大小并依此分配绩效工资，难以确定科研辅助人员在课题中所起的作用和贡献大小，等等。

（五）预算编制与实际支出不匹配。我国科研项目实行课题制，科研经费预算一般由课题负责人负责编制。由于科研人员对科研经费管理制度了解较少，对各支出科目的内涵不清楚，课题负责人往往凭自己的主观经验编制经费预算，随意性大，经常出现项目在执行过程中预算与支出不匹配、不合理现象，实际支出不符合预算范围，课题项目预算精细化不够等现象。财务人员虽然具有财务专业知识，但由于对科研内容不了解，对课题经费的支出范围不清楚，只能对支出的合法合规性进行会计审核，无法对项目进度及质量进行跟踪监督，致使研究过程实际开支与预算不符，失去了预算的科学性和严肃性。此外，科研单位在申报科研项目（课题）之前，一般要先开展大量的前期调研、论证等基础工作，但目前几乎没有这部分支出的财政经费预算，影响了科研项目（课题）的申报质量。

针对上述问题，笔者提出以下几点改进建议。

（一）提高稳定支持经费比例，建立竞争性经费和稳定支持经费相协调的长效机制。公益类科研机构一般不产生直接的经济效益，但具有重大的社会效益，更需要国家财政的稳定支持。建议国家逐步提高稳定支持经费的比重，缓解公益类科研单位主要依靠申报课题获得经费的局面，为科研人员营造能够潜心从事科学研究的环境。一是增加事业收入预算，提高人员经费比重，避免人员经费挤占公用经费。二是提高基本科研业务费预算，重点支持青年科研人员开展前瞻性、基础性公益研究，搭建青年科研人员成才平台，提升其创新能力。三是加强稳定支持科研平台建设，增加公益类科研单位的修缮购置专项经费，增设重点实验室的运行维护费用。四是对市场机制不能有效配置资源的基础性和公益性研究项目，由各部门汇总各所属公益类科研机构项目后直接报财政审批，由中央财政切块给各职能部门，按照《民口科技重大专项资金管理暂行办法》的规定执行。对竞争性科研课题，建议有关部门应确保公益类科研机构所属部委的一定比例的项目经费，形成稳定的科研专项基金，由各部委择优支持，以便建立公益类科研机构的竞争性经费和稳定支持经费相协调的长效机制。

（二）加大对公益类科研单位的扶持力度，促进科研成果转化为现实生产力。公益性、基础性科研项目往往投资大，周期长，社会效益、环境效益突出，短期内难以形成经济效益，国家对此类科研项目和科研机构更应加大支持力度，逐步提高运行经费的保障力度，提高运行水平。建议设立公益类科技成果推广应用专项资金，由各公益类科研单位的主管部门掌握和审批，加快推进公益类科研机构科技成果转化和推广应用的步伐，促进科研成果转化为现实生产力。

（三）增设绩效支出科目，制定合理的考核指标。建议在人员经费中增设绩效支出科目，按照一定标准增拨绩效工资。科学制定科研项目（课题）绩效考核指标，定性、定量相结合，合理核定科研人员与科研辅助人员在绩效支出中的比重，如实核定科研单位人员绩效工资待遇。财

责任编辑 廖朝明