为贯彻落实党中央、国务院关于加强我国农村公共文化服务体系建设的要求，2012年，财政部教科文司联合文化部财务司，选取全国24个省（区、市）80个行政村，就我国行政村公共文化建设情况进行了深入调研，并提出相关政策建议。

一、行政村村级公共文化建设现状

（一）村级公共文化设施条件日益改善，政府主导的文化工程进展较快但分布不均。行政村文化设施主要包括文化信息共享工程基层服务点、文化大院、农家书屋、篮球场等。

文化信息共享工程基层服务点。在接受调查的80个行政村中，设有文化信息共享工程基层服务点的有38个，占47.5%。38个共享工程基层服务点中，有专门场所、专人管理的33个，占86.8%。共有电脑83台，其中最多的有10台，平均每个服务点2.18台电脑，仅有1台电脑的服务点占36.8%。

文化大院。在被调查的80个行政村中，设有文化大院的有37个，占46.3%。37个村文化大院的面积共计19954平方米，平均每个539.3平方米，最大的2000平方米，最小的80平方米。37个文化大院中，2011年没有开展活动的有7个，占18.9%；开展活动1-10场的有21个，占56.7%；10-50场的有3个，占8.1%；50场以上的有3个，占8.1%；平均每个文化大院年开展活动25.4场。

农家书屋。在被调查的80个行政村中，80%的行政村建有农家书屋。在这些农家书屋中，面积在20平方米以下的有3个，占4.7%；20-50平方米的35个，占55.5%；50-100平方米的19个，占30.2%；100平方米以上的6个，占9.5%；平均面积为54.49平方米，最大的200平方米，最小的15平方米。从农家书屋藏书册数看，藏书在500册以下的农家书屋占17.5%，500-1000册的占15.8%，1000-5000册的占57.1%，5000册以上的占7.9%，平均每个农家书屋藏书4474.5册。调查显示，2011年看书借书人次在100人以下的农家书屋有12个，占20.7%；100-300人的有23个，占39.7%；300-800人的有11个，占18.9%；800人以上的有12个，占20.7%，平均每个农家书屋年看书借书人次为527.2人。

篮球场。在被调查的80个行政村中，共有篮球场97个，村均1.21个。其中，有2个以上篮球场的行政村有19个，占23.8%；有1个篮球场的有33个，占41.25%；没有篮球场的行政村有27个，占34.95%。据统计，2011年这97个篮球场共开展181场比赛，最多的开展了15场，平均每个篮球场开展1.87场比赛。各村开展篮球赛的场均支出最少的为150元，最多的为35000元，平均每场2751.9元。

（二）村级文化活动普及程度较高，文艺演出和体育比赛成为群众活动的主体。行政村每年文化活动主要包括民间文艺演出、政府送戏下乡、政府送电影下乡、体育活动及其他活动等。

民间文艺演出活动。在接受调查的80个行政村中，2011年共开展文艺演出451场，村均5.64场。其中，没有组织文艺演出的村有24个，占30%；组织文艺演出1-10场的村42个，占52.5%；10-20场的村7个，占8.75%；20场以上的村3个，占3.75%。从演出时间看，主要分布在传统节日（50%）、村里的红白喜事日（22.5%）、农闲时（12.5%）。

“送戏下乡”。被调查的80个行政村，2011年共享受送戏下乡105场，村均1.31场。不过，有超过一半（占52.5%）的行政村没有享受到送戏下乡；送戏1-5场的行政村有35个，占43.75%；送戏12场的行政村有2个，占2.5%。观众数最多的每场高达2500人，最少的50人，场均观众数486.58人。

“电影2131工程”。被调查的80个行政村，2011年共放映电影511场，村均6.39场。其中没有放电影的行政村有8个，占10%；1-6场的行政村有43个，占53.75%；7-12场的行政村有25个，占31.25%；12场以上的行政村有4个，占5%。观众数最多的高达8000人，最少的仅20人，场均观众数342.1人。

体育活动。2011年80个行政村共组织体育活动519场，村均6.48场。其中没有组织体育活动的行政村有39个，占48.75%；1-5场的村31个，占38.75%；6-20场的村4个，占5%；20场以上的村2个，占2.5%。从每场体育活动经费支出看，由于场地、参与人数等的差别，最高的达50000元，最低的只有100元。

其他活动情况。被调查的行政村中有20个（占25%）还开展了其他类型文化活动，共46次，每次最高经费支出50000元，最低16元，平均每次经费支出12651元。

（三）乡村民间文化人才整体薄弱，民间演出具有一定基础。行政村的文化队伍主要有民间艺人、村文化（体育）辅导员、村文化（体育）志愿者、民间演出团体及文艺自乐班活动组织者五种类型，这些人员也构成了当前行政村组织开展文化体育活动的中坚力量。

民间艺人。80个行政村共有民间艺人136人。其中，有5名以上民间艺人的村占8.75%，有1-4名民间艺人的村占31.25%，没有民间艺人的村占60%。民间艺人最多的村有20人。从年龄分布看，民间艺人年龄最大的82岁，最小的26岁，平均年龄56.1岁。

村文化（体育）辅导员。80个行政村中，有3名以上辅导员的村10个，占12.5%；有1-2名辅导员的村27个，占33.75%；没有文化（体育）辅导员的村43个，占53.75%。文化（体育）辅导员最多的村有20名。辅导员年龄最大的74岁，最小的31岁，平均年龄46.2岁。

村文化（体育）志愿者。80个行政村共有438名文化（体育）志愿者，村均5.48人。但有超过一半（66.25%）的村没有文化（体育）志愿者；有1-2名志愿者的村9个，占11.25%；有3-10名志愿者的村13个，占16.25%；有10名以上志愿者的村4个，占5%。志愿者最大的65岁，年龄最小的21岁，平均年龄42.96岁。

民间演出团体。80个行政村共有民间演出团体69个，村均0.86个。其中有3个及以上民间演出团体的村8个，占10%；有2个的村7个，占8.75%；有1个的村24个，占30%；没有民间演出团体的村41个，占51.25%。69个民间演出团体中，从事公益性演出的有45个，占65.2%；从事商业性演出的有20个，占29%。这些团体在演员数、收费标准等方面差别很大，演员数最多的250人，最少的3人，平均每个团体34.3人；收费标准最高的是每场5000元，最低的每场300元，平均每场1312.5元。

村文艺自乐班。80个行政村共有文艺自乐班64个，村均0.8个。其中，没有文艺自乐班的村53个，占66.25%。每个文艺自乐班人数不等，最多的100人，最少的5人，平均每个自乐班29.3人。

二、当前行政村公共文化发展的基本特点

（一）政府配送与社区自发两种方式结合，成为村级社区文化发展的基本模式。在参与调研的行政村中，47.5%的村享受到了政府送戏下乡服务，90%的村享受到了政府送电影下乡服务，47.5%的村设立了文化信息共享工程基层服务点，80%的村建有农家书屋，这表明，由政府主导的一系列文化工程已经成为实现农村居民基本文化权益的主要渠道。同时，农村社区自发的文化活动成为基层公共文化供给的新来源。被调查的80个行政村，2011年村组织的民间文艺演出共451场，村均5.64场，场均观众516.4人。村组织的文化体育活动519场，村均6.48场，且活动形式多样，包括门球、赛龙舟、拔河、篮球赛、兵乓球赛等。与政府统一配送制式化的文化服务与产品相比，村级社区组织的文艺演出、体育活动因为照顾到了本地村民的实际需求，所以倍受村民喜爱，具有更强的吸引力。

（二）东中西部农村社区文化发展环境出现分化，基本服务均等化成为政策诉求。从东、中、西部村级所拥有的文化资源来看，在民间艺人、民间演出团体的分布上，东部要明显高于中部与西部，但中部农村社区文化设施较东部与西部更丰富一些。再从东中西部行政村的年收入来看，东部更明显高于中西部。据统计，接受调查的80个行政村中，2011年东部村均总收入分别是中部的3.49倍、西部的80.33倍。2011年，东部村平均文化支出为205270元、中部村24208元、西部村11664元。中西部村经费不足制约了行政村公共文化服务自身供给能力。在调研中，中西部部分行政村负责人向课题组表示，他们虽然有组织民间文艺演出、文化体育活动的强烈愿望，但由于经费没法解决，只能无奈放弃。

（三）行政村的文化硬件设施明显改善，但分布不均衡。经过近几年较大规模建设，农村基层文化设施建设取得了明显的成效。在被调查的80个行政村中，超过一半的行政村配备了篮球场（65.05%）、农家书屋（80%）等。但各地文化设施的配备情况仍不均衡，有5%的行政村既无篮球场、文化信息共享工程基层服务点，也无农家书屋。

（四）行政村文化人员数量仍显不足，年龄构成偏大，断层现象明显。当前，农村基层仍普遍面临文化人才不足。大部分行政村没有文艺自乐班（66.25%）、民间艺人（60%）和文化（体育）志愿者（66.25%），拥有民间演出团体的行政村也仅占48.75%。从行政村文化人员的年龄构成来看，无论是知名民间艺人，还是文化（体育）志愿者或辅导员，其平均年龄均在40岁以上，整体年龄偏大，这与青壮年劳动力大量外出打工有关，已经影响到农村文化建设和发展的可持续性。

（五）东、中、西部村级文化建设经费需求与经济发展水平成正相关，越富裕期望值越高。东部各村期望政府补助文化活动最低标准均值为12万元，最高标准均值为19万元；中部各村期望政府补助最低标准均值为6.7万元，最高标准均值为15.2万元；西部各村期望补助最低标准均值为3.7万元，最高标准均值为8.5万元。这表明，地区经济发展水平的高低与该地区行政村对文化经费需求额度成正相关，形成了东部行政村对文化经费需求额度最高、中部次之、西部又次之的差序格局。值得注意的是，东部发达地区的村干部在与调研组的交谈中表示，并不热切希望中央政府提供补助经费（因为村里有钱），只是希望在用地方面给予政策扶持。

三、支持农村公共文化建设的财政政策建议

（一）政策目标与政策思路

政策目标。进一步发展村级公共文化，使之成为支持民族国家现代化的文化基础和精神家园，已经成为各级政府的历史使命。必须进行体制创新，准确定位政府在引导发展农村公共文化中的作用，在我国公共文化服务体系建设的大局下通盘考虑、总体设计、分步实施。当前，我国行政村村级公共文化建设，要着力解决文化人才不足、文化设施分布不均衡、自身公共文化供给能力有限的困境，需要从增加农村公共经费投入、改革农村文化经费投入方式上寻求政策突破口。

政策思路。政府通过“自上而下”的形式“送文化”入农村，增加了农村文化产品的供给，一定程度缓解了农村居民文化生活的急切需求。但“送文化”只是农村文化的一种方式，要从根本上改变农村文化产品生产与供给不足的现状，适应农民群众对于文化需求的多样性变化，保障好农村居民的基本文化权益，还必须通过公共文化财政补贴政策，引导、扶持、培育民间文化队伍（包括民间演出团体与民间艺人等），增强农村内生性文化生产能力，丰富农民生活。同时，由于村级文化具有地域性、小众化的特征，对应于国家政策层面，公共财政只能实施一种补助性扶持政策而非公共财政保障政策。因此，当前国家农村村级公共文化建设的基本途径应当是通过公共财政补助政策，充分发挥公共财政杠杆作用，引导农村社区重建公共文化结构。

（二）行政村村级公共文化财政补助方式

确立以村级文化体育活动为中心的动态补助方式。公共财政要将乡土文化体育人才的培育、文化体育设施的维护计入文化体育活动成本，建立以基层文化体育活动为中心的公共引导激励机制。如计算并补助村级文化（体育）辅导员、文化（体育）志愿者、民间演出团体、文艺自乐班的人员成本，但要通过村级和乡镇文化体育汇演、比赛活动予以确认和兑现；计算村级篮球场、农家书屋、农家文化大院、文化信息共享工程基层服务点的维护成本，通过直接补助行政村或者直接支付给供货商及服务提供方；对农村电影公益放映场次补贴，可按照现行模式支付给农村电影院线公司。另外，村级文化活动经费补助，一方面要保障基本，另一方面也要鼓励先进。对于农村文化经费投入力度大、活动内容丰富、人民群众基本文化权益得到良好保障的地方，中央、省、市级财政可给予适当奖励。

（三）完善行政村村级公共文化财政补助管理体制

建立健全“县为基础、四权分离”的内在约束机制。本次调研中，课题组就村级公共财政补助资金的管理方式设计了四种模式：一是村委会代管。按全年开展的文化活动，分别补助给艺人和演出团体。二是乡镇政府代管、村里申报。按全年开展的文化活动，分别补助给艺人和演出团体。三是县政府代管、村里申报。按全年开展的文化活动，分别补助给艺人和演出团体。四是采用“一卡通”形式，直接补助给艺人和演出班社。在被调查的80个行政村中，73.8%的行政村主张由村、乡基层政府直接管理，而赞成县政府代管、采用“一卡通”形式的分别仅为7.5%、17.5%。这一数据说明，村级干部总体上有着强烈的自主意愿，但从资金管理的角度而言，将村级公共财政补贴的管理权、分配权、使用权都集中在行政村或乡镇一级，容易造成监督缺位，无法形成内在的约束机制。部分地区从2005年开始采用“四权分离”公共资金管理模式对农村文化建设专项资金进行管理，“四权分离”即政府出资、市场运作、乡镇搭台、农民看戏，由县（市）财政部门负责补贴资金的统筹并掌握补贴资金的分拨权，县级文化行政部门负责项目的规划并拥有补贴使用的规划权，村委会负责文化活动的组织并拥有补贴经费的使用权，村民享受文化服务并拥有项目的评价权，形成财政部门、乡村基层部门、乡村居民、文化行政部门相互协调、相互制衡内在的约束机制，最终确保文化资金用在实处。几年的运作表明，“四权分离”公共资金管理模式具有良好的效果。因此，建议在全国行政村村级公共文化财政补贴管理方面引入“四权分离”的财务监管机制，进一步提高财政资金分配使用的规范性、安全性和有效性。

建立健全第三方评价的外部约束激励机制。我国公共文化供给责任的层层委托使信息收集困难，公共文化产品效果的滞后性对于评价的技术性要求高，因此第三方评价在农村公共投入的绩效评价中显得十分重要。建议在政府主导下，谨慎选择高校、科研机构或其他非营利性组织、社会团体组建评价机构，充分发挥第三方所特有的独立、专业、公信、客观的特征，克服原有各种评价方式的局限，在体制外形成第三方评价约束力量。同时建立一套适用于行政村的、以定量评估为主的、可操作性强的评估指标体系，进一步提高政府财政补贴拨款资金的使用效益，促进村级公共服务水平不断提升。财

责任编辑 雷艳