我国自1980年开始征收个人所得税,特别是1994年新的《个人所得税法》颁布实施以来,个人所得税成为收入增长最为强劲的税种之一,目前已成为我国第四大税种。1994—2010年,个人所得税收入占GDP的比重由0.15%上升至1.22%,占税收收入的比重由1.4%上升至6.6%。尽管如此,与世界上公认发达国家个人所得税占总收入水平的30%,发展中国家占15%相比,我国个人所得税占总税收的比重仍然偏低,被公众认为是税收流失最为严重的税种。因此,厘清个人所得税流失的原因,寻求对策,成为当前税收征管领域亟待解决的一个实际问题。
一是分类课税模式难以体现公平合理。我国现行个人所得税实行分类征收办法,即将各种所得收入分别按11个项目征税。在具体应用中,对不同来源的所得用不同的征收标准和方法。此方法虽然具有简单、透明的特点,但在公平性方面存在明显缺陷。首先,分类课征模式对纳税人的不同类型收入采用不同的税率计算征税,影响税收征管的效率。相同收入额的纳税人会因为他们取得收入的类型(项目)不同,或来源于同类型的收入次数不同而承担不一样的税收负担。其次,分类课税模式不能全面、完整地体现纳税人的负担能力。收入多元化后,分类所得税制会导致收入来源多的纳税少、单一和集中的高收入者纳税多,违背了税收的公平性原则。再次,分类课税模式本身容易使纳税人通过种种手段降低税负以逃避纳税。如按所得纳税时,计征区间有的按月、有的按年、还有的按项或收付次数等,使纳税人可在不同项目、不同纳税期之间转移收入从而逃税,或者对收入分解进行避税。
二是征收范围不全面,不能做到应收尽收。从个人所得税法的国际比较来看,尽管对个人所得税的征税模式有综合制、分类制和混合制的区别,但是几乎所有的国家都会重视课税所得的分类,在课税范围上力求准确并避免疏漏,其特征之一就是“反列举”,即没有列举为不征税的项目都要征税。而我国现行的对课税所得范围的规定则是“正列举”,即没有列举的项目不需要征税,这样一来就容易造成税收流失,使许多该征收的税没有征收。如我国现行的个人所得税法没有“附加福利”和“资本利得”项目,造成了相当大的税源流失。另外,减免项目过多。发达国家20世纪80年代中后期个人所得税改革的一个基本趋势就是扩大税基,把原先一些减免项目纳入征税范围,而我国现行个人所得税法规定有11条免税项目,还有其他暂免征收政策和减免税优惠政策。由于减免项目过多、范围过宽,弱化了个人所得税的调节分配和组织收入功能,同时导致税制复杂,给政策制定和征收执法带来操作困难,造成纳税人税负不公平和偷税、避税问题严重。
三是代扣代缴难以有效实施。我国的个人所得税征缴采用源泉扣缴和自行申报两种方法相结合的方式,以源泉扣缴为主,在没有进行源泉扣缴的情况下纳税人应自行申报。由于代扣代缴单位与纳税人之间存在联系,有的代扣代缴单位刻意隐瞒纳税人的真实收入或帮助其分散收入,从而达到避税目的。从目前看,源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大差别,行政事业单位、国有企业这些规范单位执行得较严格,挂靠单位、私营企业和乡镇企业等非规范单位执行力度弱,偷漏税现象时有发生。
四是征管技术手段落后,信息共享机制缺失。个人所得税具有分散性、流动性和隐蔽性的特点,涉及面广,纳税人多,征管工作量大,必须有一套科学的征管制度来约束。但我国的个人所得税征管手段落后,从申报、审核到检查扣缴制度都不健全,缺乏先进的现代化的资料储备、查询和处理手段,没有建立起税收征管信息系统,对纳税人进行档案化管理。此外,由于没有明确规定其他部门义务,以及缺乏相应的激励措施,税务部门难以与海关、公安、银行、工商、证券、文化、出版、土地管理、房屋产权登记等部门实行联网,建立信息共享合作机制,全方位地进行税源跟踪监管和信息互通,从而加大了税务部门获取信息的成本。
五是处罚法规不完善。虽然我国刑法中有关于偷漏税到一定数额要追究刑事责任的条款,但是在司法实践中却远远低于对诈骗、偷盗等犯罪行为的追究。此外,我国现行税收征管法规定,对偷税等税收违法行为给予不缴或者少缴税款五倍以下的罚款,但由于没有规定处罚的下限,税务机关的自由裁量权过大,因而人治大于法治的现象比较严重,一些违法者得到庇护的现象时有发生。
个人所得税流失严重,不仅使我国税收收入损失巨大,而且对我国的宏观调控也造成不良影响,使得个人所得税“自动稳定器”的作用徒有虚名,对个人收入分配差距的调节也很难到位。因此,探讨我国个人所得税流失的原因,构思改革和完善个人所得税法律制度的路径,具有重大而迫切的现实意义。财
责任编辑 李烝