时间:2020-02-21 作者:李登全 付小华 陈格楠 (作者单位:四川省财政科学研究所)
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摘要:
近年来,四川省县域经济发展取得长足进步,县级财政实力不断增强。随着国家一系列民生政策的集中实施,县级政府提供公共服务的内涵和外延发生了较大变化,县级财力保障范围越来越宽,支出标准越来越高,刚性增支需求快速增长,出现了县级财政多依靠上级财力补助完成民生支出任务等问题。因此,亟需明确县级基本财力保障范围,合理制定县级基本财力支付标准,挖掘县级财政自身保障潜力,明确上级财政转移支付保障责任,完善县级基本财力保障机制。
一、四川省县级财力基本情况
(一)县级财力差距较大。长期以来,全省县域经济呈现非均衡发展态势。2010年全省183个县(区)经济发展差异系数为0.71,大大高于全国0.58的平均水平。从县级一般预算收入分布基尼系数和县级财力差异系数两项指标分析,2010年,根据全省各县(市)一般预算收入和人口情况计算(剔除中央、省、市三级财政全部转移支付因素),全省县级一般预算收入分布基尼系数为0.62(该系数在0.30左右视作较为均衡)。在利用Theil系数和分项收入分解方法对全省县级财力进行地区分解和结构分解(剔除中央、省、市对县均衡性转移支付因素)后计算得出,全省县级财力差异系数为0.28(该系数在0.10左右视...
近年来,四川省县域经济发展取得长足进步,县级财政实力不断增强。随着国家一系列民生政策的集中实施,县级政府提供公共服务的内涵和外延发生了较大变化,县级财力保障范围越来越宽,支出标准越来越高,刚性增支需求快速增长,出现了县级财政多依靠上级财力补助完成民生支出任务等问题。因此,亟需明确县级基本财力保障范围,合理制定县级基本财力支付标准,挖掘县级财政自身保障潜力,明确上级财政转移支付保障责任,完善县级基本财力保障机制。
一、四川省县级财力基本情况
(一)县级财力差距较大。长期以来,全省县域经济呈现非均衡发展态势。2010年全省183个县(区)经济发展差异系数为0.71,大大高于全国0.58的平均水平。从县级一般预算收入分布基尼系数和县级财力差异系数两项指标分析,2010年,根据全省各县(市)一般预算收入和人口情况计算(剔除中央、省、市三级财政全部转移支付因素),全省县级一般预算收入分布基尼系数为0.62(该系数在0.30左右视作较为均衡)。在利用Theil系数和分项收入分解方法对全省县级财力进行地区分解和结构分解(剔除中央、省、市对县均衡性转移支付因素)后计算得出,全省县级财力差异系数为0.28(该系数在0.10左右视作较为均衡)。两项数据与2006年的0.61和0.22相较,5年间分别增长了16.39%和27.27%,平均每年增长3.27和5.45个百分点。上述分析说明,受全省县域经济发展非均衡影响,县级财力分布也呈现非均衡状态,财力差异与经济发展水平差异呈正相关关系,县级财力的差距正在逐年扩大。
(二)财力自给能力下降。从2006—2010年县级财政收支状况看,全省县级财政收入虽然保持了较高速度的增长,但县级财政自给能力却大幅下降。2010年,全省财政地方一般预算收入完成1561.01亿元,其中县级798.43亿元,占全省地方一般预算收入的50.56%,与2006年的417.15亿元相较,5年间增加281.28亿元,年均增幅为9.55%。但县级财政能力却逐年下降,县级财政自给率由2006年的36.88%下降到2010年的29.71%,5年间下降了7.17个百分点。不过需要特别说明的是2002年后,县级财政自给率快速下降的原因是实施农村税费改革和取消农业税。
(三)财力缺口逐年扩大。县级财政自给能力下降,导致全省县级财力缺口逐年扩大。2006—2010年,县级财力缺口分别为231.5亿元、292.3亿元、357.2亿元、398.5亿元和447.1亿元,5年间,财力缺口增加215.6亿元,增长93.13%,年均增幅为18.62%。2010年全省存在不同程度财力缺口的县区达到67个,占全省县区个数的1/3。
(四)民生保障难度加大。目前,全省大部分县级财政处于运转困难状态。如果不考虑上级财政的转移支付资金,仅靠县级自身的财力,很多县级财政不仅难以维持正常运转需要,完成民生保障任务更是困难重重。2010年,全省地方一般预算支出完成4242.54亿元,剔除灾后重建增支1561.63亿元后,实际地方一般预算支出为2680.91亿元,其中县级地方一般财政支出1557.88亿元,占全省的58.11%,是县级地方一般预算收入798.43亿元的2倍多。
(五)财力依靠上级补助。2010年,全省县级可用财力总额为1928.57亿元,其中,县级地方一般预算收入为798.43亿元,占41.40%;上级财政(中央、省、市三级财政)对县各类财力性补助为926.33亿元,占48.03%,其他收入167.81亿元,占8.70%。上级财力性补助超过县级地方一般预算收入占比6.63个百分点。从县级可用财力增长的情况看,同年,全省县级可用财力比2006年的1518.76亿元增加409.81亿元,增长26.98%,其中,来自地方一般预算收入的增量为195.42亿元,占可用财力增量的47.68%,来自省对县税收返还及财力性补助增量214亿元,占可用财力增量的52.22%。从上级财政对县级财政各类财力补助方式看,一般性转移支付和专项转移支付是带动县级财力增长的重要因素。2010年,上级财政对四川省县级财政各类财力性补助926.33亿元中,一般性转移18项,总额为322.51亿元,占上级财力性补助总量的34.81%。在一般性转移支付中,对改善县级财力差异状况极为重要的均衡性财政转移支付总额为97.22亿元,占一般性财政转移支付总量的30.14%,占各类财力补助总量的9.42%,比重仍然偏低。
二、县级基本财力保障的实践
四川省不断完善省以下财政体制,建立县级财力最低保障机制,实施县级基本财力保障机制奖补办法等措施,坚持财力分配向基层倾斜,努力从根本上缓解县乡财政困难,县级政府调控经济和提供公共服务的能力明显增强。
(一)结合扩权强县改革,逐步完善省以下地方财政管理体制。2007—2010年,四川省扩权试点县由27个增加到59个,此次改革以财政体制调整为重要内容。体制调整后,省财政预决算管理、库款报解及资金调度管理、专款资金管理、政府性债务管理等直接下放到扩权县。财政体制改革具体落实在四个方面:一是减少省、市、县税收收入共享范围。省市县共享税种由原来的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税6个减少为5个,将城镇土地使用税全部下放县级管理。二是降低省级分享收入比例,由原来的27.5%降低到22.5%,降低5个百分点。三是建立增收返还机制,鼓励县级多收多得。对民族地区、革命老区县“五税”收入每年超过省政府确定的全省一般预算收入增幅部分,省、市分享部分返还50%;其他县,省、市分享部分返还30%。四是进一步完善市县财政体制,实行彻底的税收收入属地管理,规范市级收入分享比例。市级分享收入比例不得超过15%,原体制下未参与县级税收收入分享的市,原则上仍不得参与县级收入的分享。
(二)完善省对县财政激励约束机制,促进县级财政良性运行。为了保证财政转移支付办法的客观、公正,严格体制运作,促进县通过自身努力逐步改变财政困难状况,增强市管县、帮县的责任意识,2003年,四川省制定并实施了《省对市(州)县财政激励约束考核办法》,对县级财政收支和管理实施动态综合考核。2005年,为进一步缓解县乡财政困难,结合中央“三奖一补”政策,在对原有激励约束办法进行修改和完善的基础上出台了《关于进一步完善省对市(州)县财政激励约束考核办法,切实缓解县乡财政困难的通知》,把政法保障、农村义务教育、公共卫生、城乡社会保障等方面的公共支出经费保障情况及县乡政府性债务化解情况纳入省对县级财政激励约束考核范围,同时对县乡政府精简机构和人员、人均财政支出较低的县以及全省的产粮大县给予激励性财力补助。2010年,省财政用于激励约束考核的资金达7.39亿元,比2006年增加6.55亿元,“县努力,市尽责,省帮助”的机制不断完善和成熟。
(三)加大财政转移支付补助力度,切实提高县级财力保障水平。近年来,中央和省逐年加大了对县级财政的转移支付补助力度,切实提高县级财力保障水平。四川省先后出台了《省对县级财政一般性转移支付办法》、《关于切实缓解县乡财政困难的意见》、《2005年四川省缓解县乡财政困难奖补办法》、《关于对全省县级财政实行分类指导的实施意见》及《省级专款切块到县试点办法》等多项制度,转移支付制度建设逐步规范。2007年,在已将政法经费、农村义务教育公用经费、农村计划生育奖励、新型农村合作医疗补助、城市低保、村社干部误工补贴及办公经费最低保障标准、农村五保户供养经费等支出纳入保障范围的基础上,又新增了八项涉及民生等方面的支出,包括农村低保、城镇居民基本医疗保险试点、廉租房建设、社区干部报酬及社区办公经费支出、乡镇(社区)卫生院和村卫生站支出、村级道路建设支出等。并考虑统筹城乡综合配套改革因素,使转移支付分配资金适当向试点地区倾斜,以保证该项改革试点工作顺利推进。同时,加大了民族地区转移支付和革命老区专项转移支付的补助力度,体现了对民族地区和革命老区的照顾。
(四)建立偿债机制,逐步消化县乡债务。近年来,四川省通过建立县乡政府债务偿还、新增债务控制、化解债务激励等机制,进一步加大控制和化解县乡政府性债务的力度。省级财政对直接债务减少的县(市、区)给予了专项化债激励性财力补助。同时,将化解农村义务教育“普九”债务作为化解县乡政府性债务的突破口,建立了化解“普九”债务激励机制,通过调整支出结构、科学合理安排省级财政超收资金等措施,积极筹集化债补助资金并预拨各地,加大了化债补助力度,有力推动了县级政府的化债工作。
三、政策实施效果及评价
(一)树立公平、科学和规范的理财思路。四川省转移支付本着公平、公开的原则,一般性转移支付的测算办法都向各级政府公开,县级政府可以根据测算公式进行测算,以印证上级拨付资金是否准确。转移支付测算过程中完全以省统计局和省级各主管部门公开发布的相关数据资料为测算依据,涉及的具体指标包括总人口、国土面积、耕地面积、学生人数、海拔、温度、物价等近百个,涉及的相关数据几千个。目前,省对下一般性转移支付已经成为公开化、规范化资金分配的示范,影响着其他资金也逐步向“因素法”方向转变。同时,省以下各级政府对一般性转移支付测算体系存在的问题可以及时反馈,展开民主讨论,为进一步完善一般性转移支付体系形成了一种良好的民主氛围。
(二)增强基层政府提供公共服务能力。通过多年的努力,四川省根据转移支付的功能目标,逐步建立了由一般性转移支付为主体,特殊转移支付、政策性转移支付和专项转移支付等组成的转移支付体系,提高了基层政府提供公共服务的能力。2010年,全省对县级转移财力达1257.77亿元,占县级可用财力1928.57亿元的44%。有61个县转移支付占到其财力的50%以上,其中有41个县财力性转移支付超过其自有财力。省对县级转移支付不仅保证了困难县干部职工的基本工资发放,维护了社会稳定,还帮助大多数县兑现了多项地方补贴,提高了县级干部职工的收入水平,也使县级财政有能力在保障基本支出的前提下,加大对教育、农业、卫生、社会保障以及环境保护的投入。省对县级转移支付在县级各项事业的发展上发挥了极其重要的作用。
(三)县级财力非均衡状况得到较大改善。前文中描述的反映县级财力差距的指标——一般预算收入分布基尼系数和县域财力差异系数,在计算中均剔除了中央、省对县的全部转移支付因素,得出的结论是县级财力差距较大。政府间转移支付的一个重要目标就是调整地区间财力差异,促进基本公共服务的均等化。为了对转移支付对全省县级财力均等化效应有一个大致量化的评估,我们将剔除的9项因素重新加入计算,其中包括:一般性转移支付、增加工资转移支付、农村税费改革转移支付、民族地区转移支付补助、革命老区转移支付、专项转移支付、增发国债补助、原体制补助、调整收入任务增加数,全省的预算收入分布基尼系数和县域财力差异系数分别为0.49和0.14,基本上达到了比较均衡的范围。1998—2010年间,全省183个县(区),县级人均地方一般收入、县级人均地方一般预算支出、按县域总人口计算人均可用财力和财政供养人口人均可用财力四项指标的差异程度均出现明显改善。
(四)促进民族团结,增强全省凝聚力。四川省一般性转移支付在对民族自治地方计算补助时,所使用的补助系数比一般地区高出5个百分点,对民族自治地方且属于国家和省重点扶持的县,转移支付扶持力度更大。近年来省对民族自治地方的一般性转移支付占到全省对下补助的60%以上,加大对民族自治地方财政转移支付的力度,有效支持了民族自治地方确保机关行政事业人员工资、机关正常运转及基本公共服务经费的支出;支持了民族自治地方加快经济发展和社会进步,促进了全省各民族之间的团结,增强了全省的凝聚力,为构建和谐的社会环境奠定了良好基础。财
责任编辑 李永佩
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