时间:2020-02-21 作者:课题组
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摘要:
建立和完善县级基本财力保障机制,增强县级政府特别是困难县政府的财政支付能力,对于增强基层政府的公共服务能力,提高基层政府的公共服务水平,促进基层社会和谐与稳定具有重要意义。2005年,中央财政启动以“三奖一补”为核心的一系列激励约束政策,2010年,在“三奖一补”的基础上,财政部提出构建以“保工资、保运转、保民生”为目标的县级基本财力保障机制,同时各省份根据各地实际,采取了适合当地经济社会发展的县级基本财力保障机制奖补办法。在各级财政部门的共同努力下,县级财政困难基本得到缓解,基层财力得到了较好的保障。
县域经济是我国区域经济的重要环节,是国民经济的基础。县级财政在保障基层政权运转、促进社会和谐以及稳固与平衡国家财政体系等方面发挥着重要作用。县级基本财力,是指维护县乡政权机构正常运转,保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力,按照财力与事权相匹配的原则,形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求。1994年分税制财政体制改革以来,财力上浮而事权下沉,财力与事权的不匹配使得县乡...
建立和完善县级基本财力保障机制,增强县级政府特别是困难县政府的财政支付能力,对于增强基层政府的公共服务能力,提高基层政府的公共服务水平,促进基层社会和谐与稳定具有重要意义。2005年,中央财政启动以“三奖一补”为核心的一系列激励约束政策,2010年,在“三奖一补”的基础上,财政部提出构建以“保工资、保运转、保民生”为目标的县级基本财力保障机制,同时各省份根据各地实际,采取了适合当地经济社会发展的县级基本财力保障机制奖补办法。在各级财政部门的共同努力下,县级财政困难基本得到缓解,基层财力得到了较好的保障。
县域经济是我国区域经济的重要环节,是国民经济的基础。县级财政在保障基层政权运转、促进社会和谐以及稳固与平衡国家财政体系等方面发挥着重要作用。县级基本财力,是指维护县乡政权机构正常运转,保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力,按照财力与事权相匹配的原则,形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求。1994年分税制财政体制改革以来,财力上浮而事权下沉,财力与事权的不匹配使得县乡财政困难进一步加剧。因此,建立和完善县级基本财力保障机制,增强县级政府特别是困难县政府的财政支付能力,对于完善财力与事权相匹配的财政体制,控制和化解基层政府债务风险,全面推进民生财政体系建设,增强县级政府公共服务能力,提高县级政府公共服务水平,促进基层社会和谐与稳定具有重要意义。在当前公共财政以民生财政支出为重点的背景下,研究县乡政府如何实现“保工资、保运转、保民生”的目标,保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实党中央、国务院各项民生政策的基本财力需要显得十分必要。
一、现阶段县级基本财力情况分析
(一)中央财政与地方财政收支比重不对称,地方财政支出压力逐年增大。1994年分税制改革以后,财力逐渐上移,而事权逐步下移,地方财政尤其是县乡财政支出压力逐年增大。统计资料显示,1993年,全国财政收入4349亿元,其中中央财政收入958亿元,占全国财政收入的22%;地方财政收入3391亿元,占全国财政收入的78%。而到2010年,全国财政收入83080亿元,其中中央财政收入42470亿元,占全国财政收入的51.1%;地方财政收入40610亿元,占全国财政收入的48.9%。支出方面,1993年,全国财政支出4642亿元,其中中央财政支出1312亿元,占全国财政支出的28.3%,地方财政支出3330亿元,占全国财政支出的71.1%;到2010年,全国财政支出89875亿元,其中中央财政支出15973亿元,占全国财政支出的比重为17.8%,地方财政支出73602亿元,占全国财政支出82.2%。此外,在地方政府一般预算收入中,按级次划分,以2010年数据为例,省级政府、市级政府、县级政府、乡级政府的一般预算收入占比分别为21.7%、32.3%、34.3%、11.7%;而地方政府一般预算支出按级次划分,省、市、县、乡级政府的一般预算支出占比分别为20.8%、27.4%、45.5%、6.3%。
(二)东中西部地区发展差距大,但发达和不发达地区各自有各自的难处,县乡财政困难普遍存在。“十一五”期间,东部地区一般预算收入、一般预算支出、人均一般预算收入、人均一般预算支出、人均财力等几个指标都明显高于中西部地区,中部地区一般预算收入、一般预算支出总量上高于西部地区,但由于中部地区人口总数较大,故人均一般预算收入、人均一般预算支出、人均财力等指标低于西部地区,东中西部地区发展差距大。
无论是东部发达地区还是中西部较不发达地区,由于现阶段我国财政支出责任较重,一般预算支出中,教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务等项目每年都以较高的比例在增长,公共服务支出比例不断加大,县乡财政困难普遍存在。就发达地区而言,由于发达地区民生支出任务较重、标准比全国平均水平更高、支出范围更为宽泛,发达地区的县乡财政困难问题不容忽视。就不发达地区而言,由于财政收入水平低,保工资、保运转压力极大,更不用说保民生了。
(三)财政收入质量下降和财政支出刚性增长进一步加剧了地方政府债务的风险。1994年分税制财政体制改革以来,我国基本上形成了中央和省级之间按税种划分财政收入的格局。然而,省以下财政体制并未规范,尤其是2006年实施农村税费改革取消农业税后,县乡政府普遍缺乏自身的主体财源,县级财政自给能力下降,县级财政支出很大程度上依赖于中央、省级政府的转移支付。同时,上级政府以财政收入作为县乡政府领导的政绩考核指标这一现状,使得县乡政府为了完成所谓的征收、保底目标,不得不通过非税收入等做大财政收入基数,从而使得财政收入质量普遍下降。县乡政府缺乏自身可持续增长的财政收入能力。地方政府机构臃肿,财政供养人口膨胀,使得人员经费居高不下;而各项公共服务支出的刚性需求,使得大部分县级政府在保工资、保运转、保民生中显得捉襟见肘,县乡财政缺口进一步扩大。而县乡政府在发展过程中产生了一系列隐性的、显性的负债,更是加剧了县乡政府财政的困难。
二、目前建立和完善县级基本财力保障机制存在的问题
2005年,财政部研究制定了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》,明确了中央财政对缓解县乡财政困难要给予指导和帮助;省、市级财政要合理调节财力分布,加大对困难县乡的财力支持,并加强监督管理;县乡要增强自我发展和管理的能力。建立了“三奖一补”激励机制,并通过科学考核、积极引导、规范操作、强化监管,调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。同时要求各地根据经济社会发展不平衡等实际,区别对待,有针对性地采取不同办法。该项政策的实施,很大程度上缓解了县乡政府财力的困难局面。2010年,在“三奖一补”的基础上,财政部出台了《建立和完善县级基本财力保障机制的意见》,提出了基层财力保障的“保工资、保运转、保民生”目标及科学的奖补机制,规范了县级基本保障支出范围和标准,强化管理制度,指导县级财政完善基本财力的保障措施。各地也纷纷出台县级财力基本保障的相关管理办法,基层财力得到了很好的保障。尽管我国县级基本财力保障制度已经初见成效,然而由于各地发展水平不一,情况各异,各地县级基本财力保障问题仍十分严峻。
(一)尚未建立县级基本财力保障的长效机制。在县级财力保障方面,各地都是根据自身情况摸着石头过河,什么情况下需要省级财力提供补助,什么情况下需要给予奖励,县级基本财力应如何界定,县级财力保障的标准应是多少,各省是否在国家的基础上有自己的财力保障范围等等都并未形成一个统一的看法。由于县级财力长效保障机制缺乏,使得各省在县级财力保障的过程中随意性增大,不利于公共服务均等化及县域经济发展。
(二)转移支付制度尚不完善。现阶段的转移支付制度中,一般性转移支付比重较小而专项性转移支付比重过大,这就使得转移支付资金不能真正有效发挥作用。专项转移支付有着自身的限制,或者由于缺乏对地方经济发展实际情况的了解而使得专项转移支付项目与当地基层群众实际需求对接不紧,分配与需求存在脱节;或者因为专项转移支付项目建设和各项民生工程要求的配套资金多,加之预算执行过程中新增支出项目较多,使得大部分县级财政无力承担,反而加大了县级财政的支出压力。此外,目前的专项转移支付比重大、种类多,过多的转移支付项目使得资金分配零星分散,难以发挥资金的使用效益。同时,由于转移支付总量全年前少后多,影响了支出进度的均衡性,对县级财政资金调度造成一定困难。
(三)省以下财政体制尚未理顺,县级财力与事权不匹配。1994年分税制改革以后,国家与省之间确定了各个税种的划分及分层比例,而省对市、县的税收分层并没有明确规定,各省的情况各不相同,省以下的财政体制并未理顺。目前,随着社会主义和谐社会的构建,公共财政制度建设的不断完善以及市场化程度的深化,县级政府责任不断加大,事权不断扩大。近年来,新农村建设、农村义务教育、新型合作医疗、社会保障、公共基础设施以及环境保护等都要县乡政府组织和落实,同时,由于没有相关的法律制度保障各级的事权范围,上级政府随意下放事权的现象严重。在省、市、县、乡四级政府中,县级政府承担了超过50%的支出任务(含乡级支出)。由于县级政府普遍缺乏自身的主体税源,收入基础不稳定,而现阶段增值税、企业所得税等主体税种县级的分成比例普遍过低,使得县级一般预算收入增收乏力,多收不能多得,不利于调动县级培植财源和增收节支的积极性、主动性、影响了县域经济的发展。此外,由于落实上级各种政策如“三支一扶”、“进村进社”等造成的县级财政供养人口的不断增多,使得县乡政府承担的责任与可支配财力不相对称的问题更加明显。
(四)财政资金的绩效评价缺失,财政资金不足与浪费并存。目前尚未建立有效的财政资金绩效评价制度,财政资金的使用效率有待进一步提高。财政资金不足与浪费现象并存进一步加大了县级财力保障的难度。此外,部分县区自然环境差、禀赋贫瘠、人口多,经济发展能力有限,财政的自我保障能力较弱,财政支出长期依靠转移支付。而目前核定的标准支出偏低,不能完全保证日常经费支出。
三、建立和完善县级基本财力保障机制的基本思路和政策建议
(一)基本思路
按照健全公共财政体系和加快城乡发展一体化的要求,以“保工资、保运转、保民生”为目标,通过建立和完善县级基本财力保障机制,实施和完善奖补办法,引导和支持县域经济发展,提高服务科学发展的能力,逐步改善县乡和城乡间的财力水平,构建县级财力保障框架,保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务以及落实各项民生政策的基本财力需要,推动基本公共服务均等化。
一是分清主体,强化责任。县级财政应抓紧建立保障机制,增强科学发展理念,发展经济和配置财源,增强自我保障能力,强化自我约束,优化财政收支结构,规范预算管理,切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。市级财政应强化统筹所辖区县协调发展的责任,帮助基层提高财政保障能力。省级财政应发挥统筹调控作用,建立和完善财力保障机制和激励约束机制,加大对下财力倾斜和支持力度,加强对保障工作的督促检查。中央财政应从全国角度进行平衡,统筹兼顾东、中、西部地区各自的发展差距,通盘考虑发达地区与不发达地区各自的困难,完善奖补机制,促进县级财力的保障。
二是奖补结合,强调导向。建立健全激励约束机制,根据地方工作实绩实施奖励,体现政策的正确导向,形成合理预期。中央对消化县级基本财力缺口取得成效的地区,给予保障性奖励,支持地方财政弥补财力缺口。对县级基本财力保障工作做的好的地区,给予激励性奖励,体现正向激励。对于那些实在无法弥补县级财力缺口的地区,要给予一定的缺口补助。省级财政根据中央补助情况结合省级自身的财力状况,对于基本财力缺口县予以重点保障。市级财政应对辖区内基本财力保障缺口较大以及落实民生政策有困难的基层政府予以财力和专项资金扶持,努力缩小辖区内的县级差距。
三是分步实施,动态调整。县级财力保障机制将采取循序渐进、分步实施的办法,根据有关政策和因素的变化,对有关保障项目进行调整,逐步扩大“保民生”的保障范围,稳步提高保障标准,动态调整县级财力保障水平。同时,根据东、中、西部发展的实际差距,分地区确定保障范围和保障标准,使得保障资金既能保障基层政府的基本支出需求,又能切合实际,具有可操作性。
四是健全机制,长效保障。建立和完善县级基本财力保障机制要从体制、机制和管理等方面着手,通过规范转移支付方式、明晰政府事权划分、促进县域经济发展等方式,形成机制上的整体合力,逐步构建基本公共服务标准支出框架体系,逐步建立县级基本财力长效保障机制,切实提高基层政府的保障能力和保障水平。
(二)政策建议
1.合理界定县级政府的事权与财力。合理划分事权与财权,做到权责相统一。要明确中央与地方级的事权及支出责任,进一步划分省级以下政府间的事权和支出责任。明确中央对县区在农业综合开发、大型公益事业、卫生医疗体系建设以及科技、义务教育和扶贫开发、社会保障等经济性事务、民生事务方面的事权责任和承担份额。要在各级政府之间确立“谁出政策,谁拿钱”的原则,各级政策决策者都要遵守这条最基本的责任原则。凡属于省级、市级承担的支出责任,同级财政要全额保障经费,不得以任何形式转嫁给县级财政;省级、市级委托县级政府承办的事务,要足额安排专项经费,不留资金缺口;属于各级政府的共同事务,要尽可能降低财政困难县级的资金负担比例;属于跨区域的公共事务,要根据各方面受益情况,并考虑县级财政实际承受能力,合理确定分担比例。除国务院和省级政府另有规定外,其他专项拨款,原则上不要求县级政府进行配套,也不得以县级无力落实配套资金而减少对其专项资金扶持。要清理取消各种达标升级、督导评估活动,加强政策协调,既为县级办实事,又不增加县级政府支出压力。在事权基本明确的前提下,要给县级政府配置相应的财力,建立较为稳定的地方财政收入来源渠道。
2.明确县级基本财力保障范围和标准。一是明确县级基本财力保障范围。以目前中央与地方政府间支出责任划分为前提,立足现有财政支出责任关系,从基本公共服务支出事项入手,对支出事项政策内容、政策标准、负担比例、执行时间、资金来源等方面进行全面清理。在合理界定基本公共服务保障范围的基础上,测算基本公共服务最低保障需求。同时测算县级基本公共服务实际保障水平。根据平均有效税率测算的标准税收收入、据实计算的部分非税收入、上级财政安排的一般性转移支付和用于基本公共服务方面专项转移支付等因素测算县级基本公共服务实际保障水平。上述两项测算完成后,以最低保障需求与实际保障能力的差额作为县级基本公共服务最低保障需求的缺口,考虑县级人均基本公共服务支出水平与全省平均水平之间、各省与全国的平均水平之间的差异和基本公共服务支出占财力总量的比重等相关因素,科学评价县级基本公共服务保障能力,为建立县级基本财力保障机制提供测算依据。具体来说保障范围主要包括行政事业单位人员基本工资、津贴补贴、公用经费、民生支出和其他必要支出等,同时随着经济社会的发展逐步增大对民生支出的保障力度。二是界定县级基本财力保障标准。县级基本财力保障标准,是指县乡政府在履行公共职能和提供公共服务过程中最基本的财力标准需要,或称之为最低层次的财力需要。确定县级基本财力保障标准,必须在综合考虑当地财政供养系数、区域面积、地形结构、可用财力等具体影响因素的基础上,分地区具体确定县级财政供养人口标准和财政定额标准。
3.努力培植财源,增强县级财政的自身保障能力。从满足县级政府基本财力保障标准需要的财力供给角度看,其主要来源是县级自有财力和上级财政给予的转移支付财力。其中,县级自有财力属于县级政府的内源性财力保障,具有相对稳定性和自我可掌控性。一是大力发展县域经济。通过制定财源培植规划,完善相关政策措施,调整产业结构,促进经济转型升级。各级财政要努力把财政资源转化为经济发展的动力,由扶持输血为主转向激活内生造血机制为主,着力培养市县自身的造血机制,支持市县增强自我保障能力。二是深化县级财政改革。通过编制全口径预算,整合预算内和预算外财力,把政府非税收入转化为财政实际可用财力,能够提高财政支付的自我保障能力。上级财政部门在对县级财政安排转移支付资金时,可以把县级财政挖掘自身管理潜力情况作为安排转移支付资金的重要依据,通过完善激励性的财政政策和奖补结合的财政体制,督促县级财政部门加强财政管理。
4.明确中央和省级的县级财力保障责任,以公共服务均等化为目标设计转移支付体系。依据财力与事权相配套的原则,明确中央和省级财政转移支付的保障责任,改革和完善中央与省以下转移支付制度,增强中央和省级财政对县级财政的转移支付力度,保障县级基本支付能力需要。以公共服务均等化为目标设计转移支付体系,在转移支付的结构和项目安排上,要根据政府和地区间财力不平衡的实际,合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。一是根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素,以公共服务均等化为目标,确定标准支出的范围和计量方式,设置一般性(均等化)转移支付项目。根据人口、面积、产值、机构个数和服务对象等客观因素,区分行政、公检法、公益性事业等不同性质,设定不同的指标系数,运用数学模型计算出“标准收入”和“标准支出”,并根据“标准收入”和“标准支出”的差额,计算出一般性(均等化)转移支付指标。二是根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务,对现行的专项转移支付进行整合、归并,将部门掌握的专项资金统一纳入专项资金转移支付的范围,设置专项转移支付项目和指标,纠正部分专项资金游离于预算监督之外的现象。从政策安排上,属于中央事权,但出于效率考虑需要委托给地方具体承办,其所需经费由中央专门拨付,并予以监督;在事权上属于地方范围,但出于总体需要和政策目标,中央政府需要给予一定的支持和补助,激励地方政府更好地履行自己的事权;属于中央与地方共同事权范围的项目,应根据项目受益范围的大小确定中央与地方的分摊比例,明确主体、分清责任,从而减少基层政府的资金配套,发挥专项资金的政策效应和规模效应。三是根据省际、县际区域间经济、财力的不平衡程度和公共服务水平等动态指数,设置贫困县财政补助或横向均等化转移支付项目和指标,从体制上遏制地区差距拉大的趋势,逐步实现全国地区财力横向均衡和公共服务均等化的战略目标。在设置转移支付项目、确定资金比例和选择计算方式上,要在提高均等化规模、增加科学性和透明度的基础上,使财政转移支付制度体现均等化的政策意图。用于体现均等化意图的一般性转移支付资金的比重,应保持在转移支付资金总量的50%以上;专项转移支付及横向均等化转移支付两项资金之和不得高于50%,从而确立以一般性(均等化)转移支付为主、专项补助为辅的转移支付模式。同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段,把转移支付资金、项目纳入整个预算体制通盘考虑,与各级政府预算相衔接,从制度上构筑科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。
5.进一步完善县级财力保障的激励机制。一是在总体导向方面,要进一步强化建立和完善县级财力保障机制的政策导向,加大县级基本财力保障机制奖补力度,为省、市、县各级政府做好县级基本财力保障工作提供制度支撑和财力支持。二是在奖补范围方面,应分地区制定奖补标准。尤其是要适当对东部地区、西部地区予以不同的支持。因为尽管东部地区经济相对发达,但部分省内的县域间发展差距大,其中一些县(市)经济发展水平低于全国平均水平甚至西部省份,单靠省级和少数发达市县难以有效带动众多的欠发达地区。此外,发达地区由于标准支出比欠发达地区高,保障范围和标准的不同导致发达地区同样存在财力缺口。而西部地区由于经济整体欠发达,县级基本财力保障难度大。因此,中央应继续充分考虑东部省份的内部发展差距,特别是流动人口多、对基础设施和基础教育需求高的因素,加大对各地区县级基本财力保障机制的奖补力度。三是在奖补机制方面,应以激励为主导,对做得好的地区给予更多的激励性奖励,引导其做好县级基本财力保障工作;而不宜以补缺口为主导,避免出现省级上收财力,下移支出责任,人为做大市县财力缺口现象。四是在扶持形式方面,一方面可以继续加大直接奖补力度,另一方面也可以通过调整收入划分,更多地留利予地方;或是加大对地方的收入返还、专项转移支付等,更多地支持地方发展经济,培养内生机制,支持地方经济和社会事业发展。
6.建立健全县级财力保障的监督约束机制。一是完善县级预算审核制度。上级财政部门要对财政困难县市(、区)进行预算审核,重点审核县级支出预算安排的合理性,督导县级财政调整优化支出结构,保障和改善民生,缩小县乡两级政府经费保障差距,提高预算编制的科学性和完整性。二是建立转移支付与县级财力保障的考核和监督机制。中央财政对于地方的经济发展、公共产品和服务的提供状况应进行充分的了解,对一般性转移支付和专项转移支付都应建立起有效的监督、审计系统。逐步健全财政转移支付监督机制。对违反规定的地方政府,制定相应的处罚措施,强化监督管理,使地方严格按照中央财政的要求使用转移支付资金,提高转移支付资金的使用效率。财
(财政部财政科学研究所课题组成员:苏明 汪以力 李豫平 杨良初 李成威 林青青)
责任编辑 陈素娥
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