时间:2020-02-21 作者:课题组
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摘要:
当前欧洲债务危机四伏,经济普遍低迷,但德国却一枝独秀,成为欧洲经济的引领者,一个非常重要的原因就是德国科学制定了持续稳定的财政预算政策,并以有效的制度规范来约束政府严格执行财政预算政策。
一、德国财政预算政策的总体情况
财政职能是财政政策的前提和基础,德国政府不断强化财政职能。目前,德国财政部门的职能已由过去主要管理联邦财政和税收政策扩大到促进经济增长和就业,以及制定稳定国内和国际金融市场的货币政策。此外,德国财政部对欧盟财政政策的形成也发挥着重要影响,帮助确定和调整欧盟在预算和金融事务方面的定位,并负责确保欧盟各成员国能合适、有效地运用。
为充分履行财政职能,德国政府赋予财政部长许多重要权力。比如财政部长对联邦政府有关财政问题的决议有否决权;任何不包括在预算计划之内或超出预算规定限额的支出,必须征得财政部长同意;任何法律、条例、协议,如果涉及到减少联邦收入或需要额外支出的,需要得到财政部长同意。这些制度安排使得德国财政部门在德国的经济与社会发展中有着举足轻重的作用,为提高财政预算政策效力提供了重要基础和保证。
德国财政预算政策有着规范的制定程序,科学化、精细化...
当前欧洲债务危机四伏,经济普遍低迷,但德国却一枝独秀,成为欧洲经济的引领者,一个非常重要的原因就是德国科学制定了持续稳定的财政预算政策,并以有效的制度规范来约束政府严格执行财政预算政策。
一、德国财政预算政策的总体情况
财政职能是财政政策的前提和基础,德国政府不断强化财政职能。目前,德国财政部门的职能已由过去主要管理联邦财政和税收政策扩大到促进经济增长和就业,以及制定稳定国内和国际金融市场的货币政策。此外,德国财政部对欧盟财政政策的形成也发挥着重要影响,帮助确定和调整欧盟在预算和金融事务方面的定位,并负责确保欧盟各成员国能合适、有效地运用。
为充分履行财政职能,德国政府赋予财政部长许多重要权力。比如财政部长对联邦政府有关财政问题的决议有否决权;任何不包括在预算计划之内或超出预算规定限额的支出,必须征得财政部长同意;任何法律、条例、协议,如果涉及到减少联邦收入或需要额外支出的,需要得到财政部长同意。这些制度安排使得德国财政部门在德国的经济与社会发展中有着举足轻重的作用,为提高财政预算政策效力提供了重要基础和保证。
德国财政预算政策有着规范的制定程序,科学化、精细化程度高。财政预算编制时,财政部要与政府各部门充分分析、研究、协商每个细节,分析其是否合理、合法、有效、可行。目前德国联邦政府收支分类共分9000多个收支科目,其中1500个收入科目、7500个政府支出科目。财政部门对各科目逐一研判,严格控制各部门的预算支出规模。凡涉及税收事项,财政部设有专门工作组评估,并请联邦经济部、各州财政局、联邦银行等综合部门参与评价。德国实行一揽子预算政策,即对人员支出、实物支出并不细化到每一科目,各年的结余也可结转下年使用,增加了预算的灵活性。财政部与各部门协商谈判达成基本意见后形成预算草案,将之提交总理府,联邦总理通常于每年9月1日前将预算草案提交联邦议院和联邦参议院进行秋季讨论,实行三读。
财政预算执行有严格的规定。财政预算一经议会三读通过即具法律效力,必须严格执行。财政部负责监督预算执行情况,预算执行中发生的追加支出,各部门必须向财政部报告。追加支出必须同时满足三个条件才被批准:一是经费支出要不可预见;二是支出必须发生;三是额度较小。此外,想要追加支出的部门,必须先自求平衡,调剂解决,实在不能解决的再由财政部调剂其他部门的盈余来处理。
对财政预算执行结果进行定期检查和评价。德国联邦和各州都设有审计部(局),进行依法审计、独立审计,主要审计财政预算政策的落实情况,包括支出是否合法、是否达到预期效果等。与此同时,德国还每两年进行一次全国公共财政可持续性评估。
二、当前德国财政预算政策的主要内容
德国当前实行稳健的财政预算政策,可持续性和可行性是制定财政政策的基本思路。这一政策大致包括三个方面的内容:
(一)稳固财政基础、增强财政实力方面的财政预算政策
减少政府借款。德国财政收入来源主要有新增政府借款、税收收入和其他收入。目前,尽管遇到很多支出压力,德国财政仍然致力于增收节支,2012年财政预算草案明确财政工作的基本思路是继续减少赤字、巩固预算,以此促进经济增长、提振公众信心、稳定金融市场。2011年德国的新增政府借款为484亿欧元,2012年将降低到272亿欧元,与2011年相比降低43.8%,与原来五年财政计划确定的401亿欧元相比,减少了129亿欧元,降低了32%。更值得注意的是,德国计划在2015年将新增借款减少到147亿欧元,意味着在未来的4年德国新增政府借款年均减少17%。
控制财政支出规模,调整财政支出结构。未来五年,减少支出将是德国财政的主要着力点。2011—2014年,德国政府将减少财政支出816亿欧元。从预算草案来看,2011年德国财政总支出为3058亿欧元,2015年的财政总支出计划为3150亿欧元,4年仅增长92亿欧元,年均增长0.75%。减支的内容包括:压缩国防开支、减少公共岗位(相当于我国的财政供养规模)、减少部分社会福利开支和对经济的补贴等。与此同时,积极调整支出结构。大幅增加教育和科研经费等,教育和科研经费计划从2013年起每年至少增加120亿欧元。
实行结构性税收政策。一方面,实施增收计划,积极组织财政收入。延长核电站的使用时间,并将50%的收益划归政府,使得核电的征税额每年达23亿欧元。对在德国机场起飞的所有客机征收航空燃料税。从2012年1月1日起开始征收银行税。此外,还开征了碳税,不仅使二氧化碳排放明显减少、能源消耗降低,还促进了能源替代及节能减排技术的开发与应用。另一方面,加大改革力度,减税减费。比如,德国计划从2013年起消除冷税率累进问题,并降低附加工资成本费。所谓冷税率就是劳工(特别是低收入阶层)随着工资增加而陷入更高所得税税率级次。为解决这一问题,德国政府计划从2013年起提高最低免税额度,退还2010至2012年间由于冷税率累进而多征收的税款,并在未来每两年依据最低生存报告对冷税率累进问题进行审查并给予相应调整。
(二)优化企业发展环境,提高德国企业国际竞争力方面的财政预算政策
着力扶持本国弱势产业和企业,以提高其国际竞争力。德国产业或企业若在国际竞争中处于明显强势,政府就倡导自由市场竞争;若处于竞争弱势,政府介入,财政加大扶持力度,给弱势产业或企业政策保护。比如,德国限制服务进口,同时又通过财政政策等促进本国服务业出口,使本国服务业在国内及国际服务市场竞争中处于有利地位。为促进文化产业发展,德国于2007年设立“电影促进基金”,财政每年出资6000万欧元,返还在德国支出的电影制作费,鼓励本国影视艺人创作,吸引外国制片商到德国拍片。2009年德国财政还出资60万欧元,设立电脑游戏产业基金,促进电脑游戏产业的发展。
注重对战略性领域投资,使德国企业始终保持技术创新优势。2006年8月,德国政府制定了“高科技战略”,要求2010年实现研发投入占国内生产总值比重的3%,其中企业投入2/3,联邦财政和各州财政投入1/3。2010年德国联邦财政用于研究开发的投入达89.4亿欧元,占财政支出的2.9%,2011年达到94.7亿欧元,占财政支出的3.1%。受财政投资的引导,2010年德国公司用于研究开发的费用高达386亿美元,占世界研发费用投资总额的7%,比2009年增长8.9%,位居欧洲首位。
注重财政预算政策与其他政策相配合,发挥政策效力。比如,德国政府支持企业能效审计,企业进行能效审计的费用由财政支付。通过政府采购支持节能环保和新能源产业发展,德国政府绿色采购占公共采购的比例高达30%,绿色采购的范围涵盖节能型计算机、节能建筑、循环再造纸、电动车、可再生能源电力、环境友好型空调系统等各个方面,有力地推动了德国高新技术产业、新兴产业的发展。
(三)协调区域发展的财政预算政策
德国财政通过转移支付制度实现协调区域发展的政策目标,对财力薄弱、收支矛盾突出的州,财政部通过调整增值税的分配比例予以资助。财政部还向州提供各种财政专项投资,专项用于州和地方事权范围的一些重要投资项目。另外,德国还实行一种横向转移支付,富州可直接拨款给相对困难的州,方法是先测算各州的税收能力与标准税收需求,然后进行平衡关系比较。税收能力指数低的州会得到富州的拨款,但这要得到德国议会批准。
三、启示与建议
(一)当前和今后一段时期,我国财政预算政策应把促进经济增长、抑制通货膨账和防范财政金融风险作为重要目标。从财政预算政策的目标来看,中德两国在促进经济增长方面都取得了重要成就。除2009年受金融危机影响出现负增长外,2004年以来德国年均增幅在2%左右,是欧洲经济增长最快的国家。我国则保持9%以上的增幅,尽管如此,由于国际国内形势复杂多变,我国仍要继续把保增长作为财政预算政策的重要目标。值得注意的是,德国一直把控制通货膨胀、稳定物价总水平作为最重要的财政政策目标之一,在保持经济稳定增长的同时,通货膨胀率保持较低水平。1999年以来,德国通货膨胀率平均1.5%,2008年最高,也只有2.7%,2009年最低只有0.3%。我国则不同,近年来通货膨胀率持续较高,除2009年受世界金融危机影响出现轻微的通货紧缩外(-0.3%),2007—2011年,我国通货膨胀率平均为5%左右。我国应该通过财政预算政策来稳定物价总体水平,比如通过进一步实行结构性减税等政策来提高供给水平,进一步加大三农支持力度,特别是大力支持食用油、肉制品等农副产品生产,并对必需品进口、储备物资投放等给予财政支持。增强财政实力、防范潜在的财政金融风险是中德两国财政都非常重视的问题。不同的是,德国的风险更多的是外部风险,比如欧元区的经济社会动荡对德国的冲击,希腊等主权债务危机给德国经济带来的风险等。我国财政风险更多的是内部风险,比如地方政府融资平台问题,以及地方隐性赤字、隐性债务问题等。审计报告显示,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中政府负有偿还责任的占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务占15.58%。另外,据测算,我国地方政府融资平台已超过1万家,其借款总额已超过14万亿元。虽然这些债务风险总体可控,但风险隐患仍然不可低估。如何防范风险,是我国财政预算政策需要认真考虑的问题。
(二)帮助本国企业提高国际竞争力应成为我国财政预算政策的重要导向。在经济全球化下德国始终把先进的科学技术作为国家的核心竞争力,其制造技术和技术创新能力位居世界前列。目前,德国正致力于培育生物技术、新能源和新材料等世界领先技术,力求在未来的国家竞争中继续占居世界科技的制高点。为实现国家战略,我国在制定财政预算政策时应学习借鉴德国的经验。
一是既注重科研投入,更注重绩效评价。德国在加大研发费用投入的同时,非常重视对研发费用进行绩效评价。德国联邦教育研究部从世界各国聘请专家,对德国科研支出进行独立的绩效评价,专家组每两年提交一份科研支出绩效评价报告,每年向议会报告最新的研究成果。客观公正的绩效评价是财政预算政策科学有效的重要保证,我国应进一步深化科技经费管理改革,探索科技经费绩效评价制度,促进科技资源合理规划布局、综合集成利用和共建共享共用。
二是对具有战略意义但尚不具备比较优势的产业和企业给予财政支持。比如,德国对本国农产品一直实行高额的财政补贴政策,尽管一直受到国际社会指责,但德国政府只答应对德国具有比较优势的农产品价格尽快与国际接轨,对真正需要补贴的农民却继续实施补贴。再如,对本国纺织产业,德国既鼓励从国外进口低廉的纺织商品,但又通过欧盟纺织贸易协定对德国纺织工业进行保护,特别保护德国的高端纺织品和与其相关联的知识产权。在异常复杂的国际竞争中,德国这种既讲竞争又重保护的策略值得我们学习和借鉴,对于尚处于幼稚期的敏感行业和具有战略意义的关键产业,我国仍要保护其发展,同时,进一步学习掌握世界贸易组织规则,探索符合规则的支持产业发展的有效途径。
三是重点扶持一批具有前沿性、战略性的新兴产业。德国是世界上可再生能源发展最快的国家。目前,可再生能源占德国电力市场的17%,并计划在2020年达到30%,2030年达到50%。支持发展可再生能源的财政政策包括:定价支持,政府明确规定各种可再生资源的价格,实行定价保护;财政补贴,德国财政对可再生能源运营商进行财政补贴;税收支持,即对对传统石化能源除征收销售税之外还征收生态税,对可再生能源免征生态税,并针对不同能源产品和行业实行差别税率,对一些低回报的环保行业给予税收优惠,以促进可再生能源的开发和利用。近年来,随着我国经济实力不断发展壮大,我国与发达国家同行间的竞争正在从“市场份额之争”向“核心技术之争”延伸,应进一步完善财税政策措施,大力支持科技创新,加快战略性新兴产业发展,加大对国家科技计划的支持力度,加快实施科技重大专项,推动国家重点实验室和科研机构能力建设,提高我国在核心技术、知识产权、规则制定等方面的软实力,从而更大程度地激发我国经济的内在动力。
(三)努力提高财政预算政策制定和执行的科学化精细化水平是当前面临的重要任务。搞好财政管理是有效发挥财政职能作用的重要保证,也是提高财政资金使用效益的基础前提。德国着重完善财政预算政策管理制度和运行机制,在提高财政管理水平方面有很多经验值得学习借鉴。
一是增强预算政策科学性、完整性和透明度。德国财政预算遵循7大原则:全面性,财政预算必须独立地涵盖所有财政收支事项;明确性,财政预算必须按部门和功能组织;整体性,所有收支都必须纳入财政预算;准确性,财政收支估计必须以真实的公允市场价值或期望价值为基础,并且为避免人为操作,财政收支估计必须由独立的政府单位完成;历史连续性,财政预算必须在财年开始前颁布,如果没有颁布,上年财政预算继续有效;特定性,财政支出必须指定为特定范围、特定时间和特定水平;公开性,在议会进行的所有关于财政预算的讨论以及最终通过的预算都必须公开,便于公众进行监督。德国的这7项原则有利于提高财政预算政策的科学性和透明度,我国可以在修订《预算法》时参考,进一步细化公共财政预算编制,加强预算编制与预算执行、结转结余资金管理、行政事业单位资产管理的有机结合。
二是完善预算编制、执行和审计监督。德国财政预算编制程序和过程精细,包括经济预测、税收预测、联邦预算编制、欧盟预算监督等,德国经济专家委员会、德国研究机构经济预测联合组等参与其中,有着非常科学精密的工作流程。德国财政预算政策执行结果要经过严格的审计监督,包括两个层次:首先是来自欧洲经济货币联盟的监督,主要审计财政预算政策,包括对各项预算会计数据质量的审计和对财政预算政策评定、整个财政预算过程的分析评价,要求财政赤字不能突破GDP的3%、政府债务不能突破GDP的60%。如果审计监督发现有违规行为,就要受到欧洲经济货币联盟的处罚,罚款65%由联邦财政承担,35%由州财政承担。其次是来自德国联邦审计法院、州审计法院和各个议会的审计监督,主要监督财政预算是否合适、有效地执行,审计报告在每年秋天发布,在下一个会计年度还要检查在审计报告中提出的建议是否付诸实施。借鉴德国的做法,我国应加快构建围绕财税政策有效落实、着眼财政资金安全规范、覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,着力推动预算执行与财政监督改革。财
(课题组成员:万文翔 财政部会计司
杨雪鸫 国家体育总局
李萌 中直管理局
朱昌兵 江苏省工商局
杨发勇 武汉大学
张均平 湖北省财政厅)
责任编辑 张蕊
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