时间:2020-02-21 作者:王晟 (作者单位:浙江财经学院)
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摘要:
预算监督是公共财政管理的重要环节。近十余年来,浙江地方预算监督体系改革取得了许多突破,其中既有以财政部门为主体推进的改革,也有以地方人大为主体的改革创新,为在全国范围内进一步深化地方预算监督改革提供了值得借鉴的经验。
一、浙江地方预算监督改革的做法
(一)以财政部门为主体的预算监督体系改革创新
1.组织体系创新:建立预算权力分解制衡框架。2009年起,浙江实施了预算编制、执行、监督“三分离”改革,在财政部门内部设立总预算局、执行局、监督局,从而将预算编制、执行、监督三大功能分工组合,在财政部门内部建立起财权的制衡框架。这种组织机构的改革强化了财政部门内部对预算编制和执行的监督功能,提高了预算编制的科学性、公正性和预算执行过程中的合规性和有效性。
2.运行机制改革:建立预算执行动态监控机制。国库集中收付制度改革之后,浙江省财政厅开始酝酿预算执行动态监控机制改革。这项改革集中指向预算执行环节,监控的内容包括所有财政性资金,按照系统预警—人工监控—实时查询—综合核查—问题处...
预算监督是公共财政管理的重要环节。近十余年来,浙江地方预算监督体系改革取得了许多突破,其中既有以财政部门为主体推进的改革,也有以地方人大为主体的改革创新,为在全国范围内进一步深化地方预算监督改革提供了值得借鉴的经验。
一、浙江地方预算监督改革的做法
(一)以财政部门为主体的预算监督体系改革创新
1.组织体系创新:建立预算权力分解制衡框架。2009年起,浙江实施了预算编制、执行、监督“三分离”改革,在财政部门内部设立总预算局、执行局、监督局,从而将预算编制、执行、监督三大功能分工组合,在财政部门内部建立起财权的制衡框架。这种组织机构的改革强化了财政部门内部对预算编制和执行的监督功能,提高了预算编制的科学性、公正性和预算执行过程中的合规性和有效性。
2.运行机制改革:建立预算执行动态监控机制。国库集中收付制度改革之后,浙江省财政厅开始酝酿预算执行动态监控机制改革。这项改革集中指向预算执行环节,监控的内容包括所有财政性资金,按照系统预警—人工监控—实时查询—综合核查—问题处理—信息披露—部门整改—跟踪反馈的运行机制,实现对财政资金事前、事中、事后的全过程全方位监管。
3.监督环节延伸与扩展:探索财政“大监督”框架。监督从事后检查向事前、事中、事后全程监督转变;从合规性检查向合规性、安全性和有效性监督转变;从单项抽查向综合性的系统监督转变;从单位财务检查向财政资金运行和实施效果监督转变。
4.地市级财政部门预算监督的典型模式。(1)以“集中统一”为特征的金华模式。该模式通过单一账户、集中支付、统一核算、会计档案集中管理和财务统一公开五大措施,强化财政部门对预算用款单位预算资金使用过程和结果的合法合规性监督。(2)嘉兴的“四统一”模式。该模式是对预算外资金监管的一项制度创新,通过收费统一管理、财务统一核算、会计统一派遣和分配统一标准,使得财政部门能有效地对各职能部门庞大的预算外资金实施监管。(3)义乌的“综合财政预算管理”模式。该模式可概括为“收入一个笼子、支出一个口子、预算一个盘子”,核心是将所有的财政收支纳入预算监管。
(二)以人大为主导,公民积极参与的预算监督改革
以浙江温岭参与式预算为典型的改革,形成了全国独具特色的以人大为主导、公民参与为特征的预算监督改革模式。
温岭参与式预算模式的形成可以追溯到1999年松门镇的“农村农业现代化教育论坛”,之后逐步发展为民主恳谈,2005年,民主恳谈正式引入镇人民代表大会(新河、泽国)。目前,温岭参与式预算改革经过不断发展,已包含预算草案初审、人大审议和批准预算草案、预算执行三个主要环节,具体改革措施包括细化预算草案、预算公开、公众参与、设立人大财经小组、行使预算修正权等,其中,人大代表职能从举手通过到对预算报告进行评议和修正,预算监督改革取得实质突破。总的来说,经过多年改革,温岭市基层人大的监督作用大大加强,预算监督的范围逐步扩展,预算监督的信息基础逐步夯实,监督效果逐渐凸显。
二、浙江地方预算监督体系建设中存在的问题
尽管浙江地方预算监督在某些领域、某些部门已经取得突破,甚至在全国产生了一些创新性的改革举措。但从公共财政建设的目标,以及效能政府和社会主义和谐社会建设的根本方向来看,还存在诸多差距。
(一)作为核心监督组织的人大预算监督力度较弱,制约了预算监督的精度。现行的预算监督主要体现为财政部门的业务监督和审计部门对预算执行结果的监督,人大预算监督力度较弱,主要表现在以下三个方面。一是人大审议预算的工作制度不够科学。人大代表审议预算的时间非常短,预算报告也比较粗略,人大代表难以在短时间内对专业化程度较高的预决算资料进行全面、深入的审阅。同时,现行的预算审批制度采用综合式表决制度,要么同意,要么不同意,无法部分同意部分否决,也限制了人大代表意志的充分表达。二是人大自身监督能力不强,特别是人大内部预算专职机构(如预工委)建设不健全不专业,人大代表的专业素质不够高。三是未建立有效的机制发动公众参与预算监督,使人大缺少了强有力的群众基础。
(二)预算管理体系不统一,影响了监督的完整性,预算监督缺乏广度。目前,统一预算管理的推进工作在各地参差不齐,政府提交人大审议监督的只有一般预算和基金预算,有的地方甚至只提交一般预算,基金预算至多只到人大常委会层面,大量的政府收支游离在预算管理之外。更为严重的是,政府债务的举借、支用、存量规模、与当地经济和财政状况相比较的偿债能力、债务依存度等一些重要的数据与资料无法提供,严重制约了预算监督的广度。
(三)现有的政府预算监督只局限于合法合规性监督,尚未深入到合理性、效益性监督,预算监督缺乏深度。合法合规性监督是监督的初级阶段,而合理性、效益性监督是高级阶段。目前财政部门的业务监督和审计部门的审计监督,更多侧重于对财政收支的合法合规性实施监督,没有深入地分析财政收支的合理性和绩效水平。另外,预算信息公开透明度不够高,预决算报告等资料过于粗略模糊,阻碍了公众和社会组织对预算的监督,使预算监督缺乏精度。
(四)对违规行为缺乏追究问责机制,预算监督缺乏硬度。历年财政和审计部门的监督检查,都在不同程度反映出预算各个环节存在的违规行为,然而,公众很少能看到对违规行为整改或处理结果的追踪报告。而且现行的《财政违法行为处罚处分条例》处罚较轻,主要体现为行政处罚。
三、深化地方预算监督改革的对策建议
加强地方政府预算监督体系建设必须从以下五方面入手:一是建立健全以人大为核心的监督主体体系,形成多元监督主体体系;二是建立统一的预算体系,将政府所有收支都纳入监督的范围,形成全口径监督;三是对财政资金的筹集、分配、拨付结算、支用各环节实施全过程监督;四是为了实现全口径、全过程、多元主体的全面预算监督,必须实行预算信息的全面公开;五是配套强化相关法制建设,特别是问责机制。围绕上述五个核心改革内容,应着重探索“七大转变”。
(一)监督目标导向转变:从合法合规性监督向合法合规性监督与绩效监督并重转变。绩效导向是当代政府管理的根本导向,也是政府资金使用的导向。预算监督应该在原有的合法合规性监督基础上拓展到绩效性监督。要根据循序渐进的原则,首先加强重大项目、重点领域财政支出的绩效评估和检查,减少浪费和腐败,提高公共资源配置和使用效率。
(二)监督主体转变:从主要依赖财政部门业务监督和政府审计监督向以人大权力机关为核心的社会多元监督主体转变。人大是体现公共意志的组织机构,也是公众的直接受托者,因此,必须建立以人大为中心的社会多元监督主体体系。完整的多元监督主体应以人大为“元监督”,财政、审计部门为专业业务监督,并包含社会公众、媒体、中介机构等各种监督力量于一体。其中,人大权力机关对其他监督主体起着组织、指导、沟通、协调的作用;媒体和中介机构的监督应建立一定的管理协调制度,保障他们履行监督职能。这里特别建议,会计师事务所、审计事务所对使用财政资金一定规模以上的行政事业单位实行例行性年度审计制度,并出具规范的审计报告,利用社会中介力量开展更广范围的预算监督。
(三)人大监督职能转变:从“橡皮图章”式的监督向对预算有实质影响力和约束力的权威监督转变。为夯实人大预算监督的权威地位,提高其预算监督能力,建议在人大监督组织体系中进一步构建“一体两翼”的模式。即以人大为主体,在人大下设立预算委员会(有预工委的地方可在此基础上加强力量)和直属的审计机构。预算委员会应具有三个特点:机构独立,直接隶属于人大;职责明确,协助人大行使预算监督权;配备精良,由经济、法律方面的专家或代表组成,而且必须保证至少有一半以上的专职工作人员。人大直属的审计机构既可以在人大现有的机构中建立充实,也可以增加机构,但应直接向人大负责,随时针对预算管理中的问题向人大汇报。同时,选择和培养一些有专业知识和参政议政意识的社会人士,使其担负起代表社会公众实行预算监督的角色的责任。
(四)监督对象的转变:从主要对一般预算资金的监督向对所有政府性资金监督转变。预算监督是财政民主的主要特征,也是公共财政的基本内涵。应进一步推进财政管理改革,完善财政管理体系,实行综合财政预算;改进预算会计核算和信息系统等业务技术,尽早将一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算纳入预算监督范围,暂时未纳入预算管理的债务收支也应编制收支计划纳入预算监督管理。
(五)监督深度的转变:从侧重事后监督向事前事中事后“大监督”转变。树立对预算全过程监督理念,将监督环节提前。优化预算编制,切实保证预算案预测的准确性,完善事前监督。具体措施包括:力求预算编制时间充分,加长编制周期;建立编制环节中财政、各预算单位与人大财经委的协商机制;编制中期预算等等。严格预算执行,强化事中监督。大力推进行政事业单位的内部控制制度建设和国库集中收付制度改革,建立预算执行动态监控机制。
(六)监督基础条件转变:从预算信息较为封闭向公开透明转变。大力加强预算信息公开透明工作,在已有的预算信息公开的相关法律制度基础上,完善以下三个方面的内容。第一,按照预算信息完整性、真实准确性、时效性、明了可读性的质量要求,明确预算信息公开主体(包括权力机关、政府职能部门、预算单位)的职责。第二,明晰应公开预算信息的具体内容。如政府财政活动的方针政策和相关法规、预决算的编制依据说明、预决算在人代会上的通过情况、以政府预决算为核心的全部政府收支、预算执行情况说明(包括政府预算和部门预算年度执行中的具体财政收支数据以及财政超收资金使用和预算调整等)、政府的债务信息(包括债务的规模、结构、使用方向、使用效益、偿债计划、政府的偿债能力、债务风险等信息)、政府资金使用绩效评价信息等等。第三,明确预算信息公开的时限要求和公开方式(包括易为公众接受的公开途径和报告制式等)。
(七)预算监督约束力的转变:从软约束向硬约束转变。应切实加强预算监督的约束力,使预算监督最终做到实处。健全和完善对预算违法行为处罚的法律法规,以《财政违法行为处罚处分条例》为基础,细化处罚事项,明确规定违法责任,并减少“自由裁量”能适用的条款。将预算违法违规的情况作为政绩考核内容,并对违法违规的相关单位和个人进行通报曝光。建议采用法定代表人负责制原则,强化对预算单位违法时单位负责人和相关人员的法律责任。财
责任编辑 张蕊
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