时间:2020-02-21 作者:刘志刚 (作者单位:北京市怀柔区财政局)
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摘要:
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,也是深入改革开放、加快转变发展方式的攻坚时期,推进城乡一体化发展是“十二五”时期的重点战略任务。如何适应新要求,提高城乡一体化发展的财政保障力,需要在财政政策选择上切实做到“三个转变”。
一、转变财政管理观念,找准财政角色定位
首先,在公共产品和公共服务提供的方式上,应转变财政包揽一切的思想观念,建立多元化的公共产品和公共服务提供机制。市场经济条件下,政府是公共产品和公共服务的主要提供者,但是并不是唯一提供者。市场、民间组织也在公共产品和公共服务的提供上发挥着重要作用。因此,在公共产品和公共服务提供上,一定要充分发挥财政政策导向、激励作用,吸引和鼓励市场、民间组织进行资金投入,建立起多元化的公共产品和公共服务提供机制,在降低财政投入成本、缓解财政投入不足的同时,提升公共产品和公共服务效率和水平。
第二,在公共产品和公共服务提供的范围上,应转变重“硬”轻“软”的思想观念,更加注重对公共服务、法制建设、道德体系建设等“软”件方面的投入。当前,城乡一体化发展中城市盲目扩张、耕地耗费严重、“虚假城市化”现象比较普遍,产生这一问...
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期,也是深入改革开放、加快转变发展方式的攻坚时期,推进城乡一体化发展是“十二五”时期的重点战略任务。如何适应新要求,提高城乡一体化发展的财政保障力,需要在财政政策选择上切实做到“三个转变”。
一、转变财政管理观念,找准财政角色定位
首先,在公共产品和公共服务提供的方式上,应转变财政包揽一切的思想观念,建立多元化的公共产品和公共服务提供机制。市场经济条件下,政府是公共产品和公共服务的主要提供者,但是并不是唯一提供者。市场、民间组织也在公共产品和公共服务的提供上发挥着重要作用。因此,在公共产品和公共服务提供上,一定要充分发挥财政政策导向、激励作用,吸引和鼓励市场、民间组织进行资金投入,建立起多元化的公共产品和公共服务提供机制,在降低财政投入成本、缓解财政投入不足的同时,提升公共产品和公共服务效率和水平。
第二,在公共产品和公共服务提供的范围上,应转变重“硬”轻“软”的思想观念,更加注重对公共服务、法制建设、道德体系建设等“软”件方面的投入。当前,城乡一体化发展中城市盲目扩张、耕地耗费严重、“虚假城市化”现象比较普遍,产生这一问题的根本原因就是整个社会资金分配包括财政资金投入中,用于道路、房地产开发等方面的投入较多,而对思想道德、法制建设、民族精神培育、优秀文化传统保护和传承等方面的投入不足,使城乡一体化似乎成为“钢筋水泥化”、“物质利益最大化”的代名词,违背了城乡一体化发展的本质要求。财政必须要通过税收调节、预算安排、专项补助、体制调节等政策措施将更多的资金用于公共服务、法制建设、道德体系建设等方面,着重加强对社会道德体系、民族精神和传统文化传承方面的投入,不断净化社会风气,提升城乡一体化发展的“软实力”,实现“物质文明、精神文明、政治文明和生态文明”的一体化。
第三,在公共产品和公共服务提供的途径上,应转变财政政策“一枝独秀”的思想观念,密切加强与其他宏观调控政策的协调配合。财政政策作为宏观调控政策工具中经济手段的一种,除了要与同样是经济手段的货币政策、产业政策、收入政策做好“内部配合”外,还要与经济手段之外的诸如计划、行政、法律等各项政策做好配合衔接,防止各自为政、各行其是、形成内耗,做到政策之间的优势互补,形成合力,共同推进城乡一体化发展。
二、转变财政管理体制,明确事权财权责任
首先,要解决现行的财政管理层级过多的问题。当前,我国从中央到地方共有五级财政,这种财政管理体制对于推进改革开放、加快社会主义市场经济建设曾起到了重要作用。然而随着我国市场经济体制的不断发展和完善,这种层级过多的财政管理体制已经与经济社会发展形势的需要不相适应。一方面,基层财政财力普遍不足,大部分处于维持“吃饭”状态,促进本地经济社会发展财政能力明显不足,伸手要钱、融资借债、争取上级资金和抢拉税源已成为维持基层财政运转的常态化手段。另一方面,过多的财政层级也造成财政资金运行“链条”过长,不仅严重影响了财政管理效率,也影响了社会生产力科学合理布局,不利于经济发展方式的转变,更不利城乡一体化发展。改革现行的财政管理层级,必须要坚持“因地制宜、公平与效率相统一”的原则,可以采取“省直管县”、“乡财县管乡用”的模式,也可以采取取消镇乡(街道)一级财政,将其变成县区级财政的派出机构,以提高基层公共产品和公共服务保障效率与水平,同时促进社会生产力的合理布局,促进经济社会健康发展。从推进城乡一体化发展的角度看,因地制宜、规范有序地逐步取消镇乡(街道)一级财政是一个有利的选择。
其次,要明确各级财政的事权与财权。根据事权与财权相对称的原则,财政支出责任要与公共产品和公共服务的层次性、受益范围相适应,要与相应层级政府的财政组收能力相适应。因此,在中央与地方事权划分上,中央主要负责全国性的公共产品和公共服务的供给,具体包括农村的基础教育、计划生育、民兵训练、公共卫生和优抚安置等事项;地方政府主要承担地方性的公共产品和公共服务,包括农村社会保障、医疗卫生、社会治安、道路交通等事项。省以下各级财政也要按照中央与地方财政事权划分的方法对地方性公共产品和公共服务的供给事权进行逐级划分,促进各级财政事权的明晰化、科学化和规范化。按照“财随事转”、“事权与财权相匹配”和“大权集中,小权分散”的原则,科学调整中央与地方、地方省以下各级财政之间的收入划分,确保各级财政都能够各司其职,有效地提供公共产品和公共服务,满足人民群众的生产生活需要。
第三,要进一步完善转移支付制度。1994年分税制改革以后,我国的转移支付制度逐步调整完善,但仍然存在一般转移支付比重较小、专项转移支付项目过多、管理不规范等问题,对推进城乡一体化发展十分不利。进一步改革完善转移支付制度要以推进城乡一体化发展为中心、坚持公开、公正、公平的原则,努力实现全国基本公共服务均等化的目标。一方面,要逐步取消税收返还和体制补助等转移支付项目,加大基层财政特别是财政薄弱、公共产品和公共服务提供能力不足地区基层财政的一般性转移支付规模,提高基层财政的财政保障能力,促进基本公共服务均等化。另一方面,要规范转移支付管理。现行的确定转移支付额度的方法主要是基数法,存在许多主观性,为了使转移支付能够真正做到公开、公正和公平,要加快建立基于因素法的转移支付管理制度,综合考虑各地的经济、社会、历史、地理、自然条件等因素,按照统一的公式确定支付的额度,提高转移支付管理的科学性、客观性。同时,要加快清理、规范专项转移支付项目,结合各级财政事权与财权划分调整,对专项项目进行合并、规范,切实解决专项转移支付过多、管理分散、效益不佳的问题,以利于集中财力办大事。此外,要切实推动建立横向转移支付制度。目前,我国地区之间发展很不平衡,在同一个地区之内也存在着不同地方发展水平不一的问题,这种地区之间发展的不平衡又进一步加剧了城乡之间的差距。在这种情况下,仅靠当前从上到下单一的纵向转移模式来解决地区之间发展不平衡、缩小城乡差距等问题远远不能满足现实要求,也不利于加快形成地区之间均衡发展、城乡一体化发展的格局。要在充分总结我国既有地区之间对口支援工作的基础上,加快建立横向转移支付制度,以提高我国经济社会发展的整体性、协调性,为城乡一体化发展创造良好的条件。
第四,要统一城乡税制。长期以来,我国税收管理体制的“城乡二元结构”导致了城乡之间税收负担的不公平。通过农村税费改革和农村综合改革、取消农业税,农民的税费负担已经明显减轻,但是与城市居民相比,农民承受的税收负担仍然要高于城市居民,而农民所获得的公共产品和公共服务却显著低于城市居民。比如,农民购买生产资料所包含的增值税进项税额不能抵扣,由农民自己负担;由于流转税的纳税地点在商品的生产地和销售地,且商品生产和销售地点大部分在城市,导致农民日常生活中所负担的增值税、消费税和营业税等税收负担大部分成为商品生产和销售在地的“收益”。可见,改变城乡二元税制结构已经成为推进城乡一体化发展的迫切需要。统一城乡税制总体思路是统一设计,强农惠农。统一设计,就是将所有的税收制度按照城乡一体原则进行设计,以体现税法面前人人平等的原则,增强城乡人民的身份认同感;强农惠农,就是在税收制度设计时,对涉农税收项目进行明确的优惠规定,以增加财政支农的规范性、透明度,也防止人们利用税收制度上的城乡不一致逃避纳税义务,还可以为减轻农民负担、筹集更多财政支农资金用于支持城乡一体化发展提供法制保障。
三、转变财政投入方式,提高资金使用效益
首先,建立财政资金引导社会资金的有效机制。受计划经济思想的影响,当前“三农”的投入主要靠财政扶持,且倾向于资金和项目上的直接扶持,财政引导机制不健全,示范带动作用有限,社会主体投入明显缺失,多渠道、多元化“三农”投入格局尚未建立。财政资金的引导、杠杆作用没有充分发挥,全社会参与支农的积极性还没有调动起来,既难以扩大支农资金的规模,又影响支农资金的使用绩效。要从建立多元化投入机制、扩大支农资金规模和使用效益的角度出发,对现有财政支持农业资金使用方式进行调整完善,充分利用税收优惠、专项补贴、以奖代补等财政措施,运用市场机制引导社会资金投资农村、农业和农民,改变财政包揽过宽、支农资金不足和使用效率不高的局面。
其次,大力支持农村合作组织的发展。农村合作组织是农民以自愿为原则、以互助为目的、以自治为主要运转方式组建的农村民间团体,主要分为农村合作经济组织和农村合作非经济组织两类。前者主要包括农民专业合作社、农村供销合作社、农村信用合作社等以发展经济为宗旨的合作组织;后者主要包括新型政权组织、文化组织、合作医疗组织、社区组织。多年来,我国财政对农村合作组织发展给予了税收优惠、专项补贴、贷款担保、贴息等各种有力支持,有力地促进了农村合作组织的发展。但仍存在着财税扶持政策零散化、不完善、不连贯等问题。为不断发展壮大农村合作组织、凝聚推进城乡一体化发展力量,财政要在继续采取税收优惠、专项补贴、担保、贴息等措施支持农村合作组织发展的基础上,进一步加大支持力度、规范财政支持农村合作组织发展的行为,强化支持对象的选择,以实现“财政支持农村合作组织、农村合作组织撬动市场、带动农户”共同推进城乡一体化发展的目的,提高财政资金的使用效益。
第三,整合财政支农资金,形成资金使用合力。资金投入渠道多、管理多头、使用分散的实际,要求对各个部门分散管理的支农资金进行有效整合,以便统筹调度、形成合力。由于支农资金整合涉及方方面面的利益调整,需要采取“由上至下,由易到难”的推进方式。一是要在中央层面进行支农资金整合,明确各项支农资金管理的主体和相关部门职责,形成支农项目统一由一个部门管理、支农资金支付统一由财政部门负责、支农资金监督检查由纪检监察牵头、有关部门参与的支农资金管理模式,同时,优化支农资金管理流程,规范支农资金的拨付渠道,提高支农资金拨付效率。二是地方各级政府要按照“上下对口,因地制宜,原则统一,灵活多样”的原则,做好本级财政支农资金整合工作,建立支农资金整合动态管理的长效机制。三是按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分立”和国库集中支付的原则,对财政支持“三农”资金进行直接集中支付,除特殊情况外,不得采取授权支付和分散支付方式,提高支农资金统筹使用的水平。四是减少地方财政支农资金的配套,减轻基层财政支出的压力。财
责任编辑 冉鹏
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