时间:2020-02-21 作者:贺虹 (作者单位:湖南省怀化学院)
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摘要:
地方财政与区域金融发展之间具有高度相关性,只有建立良性的地方财政与区域金融关系,才能更好地发挥二者在配置社会资源中的作用,有效推动地方经济发展。
一、地方财政与区域金融业发展关联性分析
(一)地方财政与金融业规模具有高度的相关性。现代市场经济中,社会资源配置的核心是社会资金配置,而社会资金配置主要由财政部门和金融体系进行,财政和金融在资金配置中发挥着不同且相互补充的作用。地方财政与金融业的相关指标都是伴随经济增长而增长的,财政与金融之间的高度相关有其内在必然性。如根据湖南省怀化市1995—2010年的时间序列数据测算,地方财政收支规模与区域金融业规模的相关系数高达0.98494。再考察地方财政收入、支出规模与金融业的存、贷款规模的相关关系,地方财政支出与存、贷款规模的相关系数分别为0.98737和0.98427,地方财政收入与存、贷款规模的相关系数分别为0.97812和0.97161。
(二)地方财政压力与地方政府干预区域金融力度呈正相关。我国改革开放以来经历了两个比重下降过程:一是财政收入占GDP的比重下降...
地方财政与区域金融发展之间具有高度相关性,只有建立良性的地方财政与区域金融关系,才能更好地发挥二者在配置社会资源中的作用,有效推动地方经济发展。
一、地方财政与区域金融业发展关联性分析
(一)地方财政与金融业规模具有高度的相关性。现代市场经济中,社会资源配置的核心是社会资金配置,而社会资金配置主要由财政部门和金融体系进行,财政和金融在资金配置中发挥着不同且相互补充的作用。地方财政与金融业的相关指标都是伴随经济增长而增长的,财政与金融之间的高度相关有其内在必然性。如根据湖南省怀化市1995—2010年的时间序列数据测算,地方财政收支规模与区域金融业规模的相关系数高达0.98494。再考察地方财政收入、支出规模与金融业的存、贷款规模的相关关系,地方财政支出与存、贷款规模的相关系数分别为0.98737和0.98427,地方财政收入与存、贷款规模的相关系数分别为0.97812和0.97161。
(二)地方财政压力与地方政府干预区域金融力度呈正相关。我国改革开放以来经历了两个比重下降过程:一是财政收入占GDP的比重下降的过程。二是地方政府财政收入占全国财政收入比重下降的过程。由此,地方政府的财政压力(财政支出与财政收入之比)非常大,一些地方政府财政入不敷出,要靠中央政府的转移支付补助,但中央的转移支付制度远未完善。在此情况下地方政府只好找寻其他财政来源或替代来缓解其财政压力,最终纷纷将注意力转向金融业。如前所述,我国金融业的规模一直伴随着经济改革迅速扩张,金融机构贷款量与GDP之比已由2000年的2.82上升到2010年的5.07。地方政府财政能力的不断下降和金融能力的飞速上升,形成了“弱财政,强金融”的格局,必然降低政府宏观调控能力,又因金融机构体制上的原因,对金融部门信贷的干预便成了一个极好的替代。地方政府依靠汲取金融能力的上升来弥补汲取财政能力的不足,靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能。并且由于财政压力的不同,各地方政府干预金融的强度也不同。
(三)财政稳定是保证金融安全和化解金融风险的重要前提。安全性是金融业经营的三性之一,而不良资产是金融安全的最大威胁。金融机构一旦发生风险,最有效的措施之一就是及时发现和处置有问题的金融机构,切断连锁反应,防止多米诺骨牌效应发生。这时单靠金融机构自身的能力远远不够,需要政府资金的介入才能有效遏制风险扩散。金融是现代经济的核心,金融的稳定自然关系到社会与经济的稳定,所以提供“稳定”这一公共物品就成了“守夜人”的天职。因此,金融业一旦发生风险,财政必然不能袖手旁观。在各国处理金融机构不良资产的实践中,不论是成立资产管理公司还是由政府参与的资产重组,或者是直接的财政注资都离不开财政资金的支持,都对政府财政造成压力。因此国际货币基金组织在其发布的《财政透明度手册》中,把金融机构的不良资产列为政府的或有负债。从我国以往的不良资产处置情况来看,同样都有中央财政和地方财政的参与。特别是在城市商业银行和农村信用社的改革过程中,地方财政更是发挥了显著作用。因此,稳健的财政收支、雄厚的地方财力无疑是保证区域金融安全的必备防线。维护金融稳定既需要金融手段,也需要财政手段,在化解金融风险过程中,财政发挥着不可替代的作用。
二、我国地方财政与区域金融关系中存在的主要问题
作为地方资金配置的两大渠道,地方财政与区域金融相互配合、共同成长,在支持地方经济发展中发挥了重要作用。但是,在分税制的财政体制改革中,由于地方政府财政收入比重下降,使得地方财政与区域金融的关系出现了冲突。
(一)在区域金融发展中,地方财政越位和缺位并存我国在区域金融改革发展中,行政色彩较重,形成财政越位。例如在农村信用社改革过程中,较多地运用了行政手段进行增资。有的地方政府过分追求规模,在没有充分尊重市场主体意愿的情况下,把众多小机构法人组合起来成立一个统一的法人。农村信用社的出资人及所有者的缺位,导致实际上由省政府通过省联社充当了出资人角色,对农村信用社进行管理和干预。又如城市商业银行主要由地方财政和当地国有企业出资组建,地方财政或其组建的政府性投资公司成为城市商业银行的最大股东,相当一部分城市商业银行的决策层、高管层均由当地政府任命或政府官员兼任。这导致了一些城市商业银行的贷款决策很大程度上受到地方政府的影响,部分城市商业银行甚至承担着某种准财政职能。地方财政越位影响了地方商业性金融的自主经营和可持续发展。
财政缺位的情况也同时存在。同样是在支持农村信用社改革方面,地方财政的主要措施是减免农村信用社处置不良资产过程中的各项税费,但所得税优惠政策持续期限较短,财政支持的规模非常有限,无法有效建立信贷风险转移分担机制。经过前期改革后,由于没有地方财政的持续支持,还有相当部分农村信用社仍没有摆脱历史包袱,还不具备自我可持续发展的财务能力。在促进区域金融发展中,在小额贷款担保机制、中小企业信用担保机制建设等方面,地方财政投入仍然力度不足,制约了地方金融的健康发展。
(二)地方经济发展中的地方金融缺位
在一些经济发展相对落后的地方,由于信息不对称、信贷成本高以及规模不经济等原因,全国性商业银行的地方分支机构更愿意吸收存款,而不愿意对地方经济发展提供相应的金融服务。资金从农村流向大城市、从内地流向沿海发达地区,导致经济社会薄弱环节和弱势群体的金融供给严重不足,地方经济发展得不到有力的金融支持,而不发达的地方经济又制约了地方金融的可持续发展。地方经济发展中的金融缺位导致了经济与地方金融发展的相互制约。
(三)地方财政缺位导致的地方金融越位
按照公共财政的要求,地方财政退出竞争性生产领域,在地方经济社会发展中应提供基本的公共产品和公共服务。但是,一些地方政府热衷于搞投资项目,在没有足够财政资金投入的情况下,要求地方金融提供财政担保的信贷支持,而一些项目失败导致大量不良贷款产生。如地方财政本应是教育投入的主要来源,但近十年来部分高校在扩招过程中通过地方金融机构大举借债,形成了巨额的不良贷款,最终还要由地方财政来买单。据有关方面估计,目前我国地方政府债务(包括各种显债务和隐性债务)大约在1万亿元人民币以上,县乡政府负债成为普遍现象,在一些贫困县更加突出。地方财政缺位导致的地方金融越位问题严重影响了地方金融可持续发展,也反过来影响地方经济发展和财力提升。
三、构建地方财政与区域金融良性关系的几点建议
地方财政与区域金融在地区经济建设中的良性关系日趋重要,这种良性关系的构建,关键是处理好地方财政在金融领域的“越位”退出与“缺位”弥补以及发挥好金融在地方财政领域的积极作用
(一)建立具有约束力的地方政府举债机制
我国已经建立了划分事权、财权和税权的分级财政体制,赋予地方政府举债权是必然的选择,允许地方政府通过规范的法定程序,在高透明度和有效监督的条件下适度规模举债,有利于解决短期内市政建设等支出缺口,把支出高峰平滑递延分摊到较长时段中,同时降低或消除地方政府无规则举债而导致的大量隐性债务风险。
在地方政府举债问题上,建立有约束力的地方政府举债机制非常重要,它是妥善处理政府各类债务和担保责任,控制举债规模,防止财政风险积累和加剧的关键。围绕地方政府举债机制要做到以下几点:一是保证地方政府具有稳定的税基,逐步实现中央、省(自治区、直辖市)、市县三级财权和税基的对应,深化以“省直管县”和“乡财县管”为标志的财政层级扁平化改革,完善分税分级财政体制。二是建立统一规范的地方政府债券管理制度框架,完善预算法、转移支付法规,以法律形式明确各级政府的事权、财权,强化预算约束,规范政府举债和担保行为,明确地方政府是债券发行和偿还债务的法定主体,债务收支预算纳入人大审批程序,对地方政府融资来源、资金管理、投放范围和债务偿还等作出明确的法律规定。三是加强中央对地方政府债务监管,地方政府举债须同级人大通过并报中央政府批准,加强对债务收支预算的审计监督,在完善地方债务统计核算体系的基础上,逐步建立全国统一的地方政府债务管理信息系统,建立地方财政风险预警和控制机制,同时提高地方财政及债务信息的透明度,发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。
(二)加快转变地方政府职能,从源头消除地方政府干预金融和过度举债
地方政府干预金融和过度举债的原因在于正常的税收收入无法满足日益增长的支出需要,而支出过快增长的根源则在于政府承担了一些不应该承担的事项,如大量介入微观经济领域的投资。因此,从根本上防止地方政府干预金融和过度举债,关键是加快转变地方政府职能,明确和遵守政府与市场的边界。地方政府投资要从一般性竞争性领域退出,把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域,杜绝地方政府投资决策的随意性和投资行为的短期化。地方政府在发挥宏观调控、市场监管职能的同时,要加强和突出政府的社会管理和公共服务职能,真正把地方政府由“全能型”转为“服务型”、由“建设型”转为“公共型”。建议地方政府逐步将其持有的地方金融机构的股权转让给社会资本,集中财力提供公共产品和公共服务,充分发挥社会资本在改善金融企业治理、促进金融发展中的比较优势。同时明确划分各级政府间事权是保证地方政府职能不“越位”、“错位”、“缺位”的基础,也是配置相应财力的依据。
(三)促进地方财政在金融生态中的“归位”
根据生态位理论,每个人、每个企业、每个组织在经济系统中都必须有自己的“生态位”,这样才能生存和发展。同样,在金融生态系统中,政府财政、金融机构、中介机构、企业和个人都必须有特定的“生态位”,这样金融生态系统才能和谐发展。
对地方财政而言,在金融生态中其“归位”主要体现在:
一是消除其作为行政上级或者出资人的角色。这一点在法律法规中逐渐得到明晰,即政府不能直接办金融。但是由于制度惯性,政府和金融之间千丝万缕的关系还需进一步明晰,观念需要逐步转变。
二是摆正其作为市场参与者的位置。即地方财政不能把自己当成特殊客户,应把自己摆在公平市场主体的位置,接受有关金融服务;金融机构也不应把地方财政作为大型机构客户特别对待。为此要制定相应的法律和制度,保证二者按照正常的秩序进行交易。
三是重点发挥环境建设者的角色。发挥配置财政资源职能、提供优质公共服务是地方财政在促进区域金融生态建设中的主要职责所在。地方财政应结合当地经济水平和城乡区域协调发展等情况,明确地方财政对地方金融的扶持政策,通过税收返还、风险补偿、贴息奖励等手段,加大对服务地方经济尤其是支持“三农”、中小企业发展的金融机构的资产和财务重组、股份制改造、引进战略投资者、公开发行上市以及兼并收购等改组改制工作的支持力度,同时可设立一定数量的地方金融风险处置资金,并为金融机构重组提供财税政策支持。财
(本论文获湖南省哲学社会科学基金项目《地方财政与地方金融良性互动机制研究》和怀化学院重点学科金融学建设项目资助)
责任编辑 刘慧娴
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