成品油税费改革开绿色税收之先河，三年来的实践充分证明，成品油税费改革是最成功的绿色体制创新，是最有效的绿色调控手段，取得了最显著的绿色改革成效，开辟了最典型的绿色改革路径。

第一，成品油税费改革的最直接成效是在短期内促进了机动车消费量和使用量增长与汽油和柴油消耗量增长之间的脱钩。在实施成品油税费改革后，无论是汽油消费弹性系数，还是柴油消费弹性系数，都出现了大幅度的下降，其中汽油消费弹性系数从2008年的0.67下降到2009至2010年的0.02—0.04，柴油消费弹性系数从2008年的0.49下降到2009至2010年的0.07。这表明，在我国民用汽车拥有量仍保持年均20%以上的高速增长情况下，汽油和柴油消费量年均增长率仅为1%左右。成品油税费改革将直接作用于温室气体主要排放领域，提高碳排放成本，在一定意义上扮演了“碳税”的角色，对汽车生产者和最终能源消费者形成成本压力，促进其改进技术，节约能源或寻求新的替代能源。在全球应对气候变化的国际背景下，成品油税费改革的实施为我国的交通行业，以及工业等非交通用油行业带来新的压力和契机，注重节能减排的良好势头已经开始初步显现。成品油税费改革体现了“污染者付费”这一公正的原则，顺应了社会各界要求运用税收手段抑制燃油不合理消费的呼声。在成品油税费改革和车辆购置税减免的双重政策刺激下，2009年1至10月份，相对节油减排的1.6升及以下排量乘用车销售571.96万辆，同比增长63.5%，远好于乘用车37.0%的总销量增幅，相应地小排量乘用车销售占比上升至69.8%，同比增长7.8个百分点。这种消费行为上的变化，是实现全民减排的重要途径，体现了政策引导和政策干预的积极效果。

第二，成品油税费改革是规范政府与市场关系，促进社会公平的绿色政策创新。成品油税费改革理顺了交通税费关系，规范了政府收费行为，建立了公路养护和管理的新筹资机制，其核心目的是实现在交通税费方面的财政统一。从财政收入的角度看，实现了从交通税费多头征收管理到成品油消费税单一征收管理的统一。从财政支出的角度看，实现了从交通基础设施建设与养护费用多头管理多头支出到中央对地方专项转移支付专款专用的统一。一项科学、成功的税收政策，在于将扭曲税收转化为中性税收，将负向激励转换为正向激励。成品油税费改革有效地解决了长期以来困扰各级政府和普通百姓的交通税费征管和道路使用难题，在道路基础设施的融资、建设与养护环节上建立起了可持续的良性循环机制，实现了从扭曲税收到中性税收的转变。同时，成品油税费改革充分体现了公平税负的价值取向。在原有的成品油和交通税费征收模式下，燃油使用者的边际成本随其使用量的上升而递减，以机动车为例，行驶里程越多，单位税费成本越低，因此，在一定程度上提供错误的政策激励，造成了燃油使用者行为的扭曲。成品油税费改革在取消公路养路费等六项收费和逐步有序取消政府还贷二级公路收费的同时，大幅度提高了成品油消费税税额标准，充分体现了“多用油多负担，少用油少负担”的公平原则，使燃油使用者的边际成本保持衡定，对成品油消费行为提供了稳定的激励，促进使用者主动节约能源，实现了从负向激励到正向激励的转变。可以说，成品油税费改革实现了资源类产品，特别是汽油和柴油从封闭的国内价格机制到开放的国际价格机制的转变，有效地解决了汽油和柴油定价上的价格扭曲现象，有利于提高资源的使用效率。

第三，成品油税费改革是完善中央与地方关系，完善分税制财政管理体制的积极举措。改革前，交通税费收入是以地方专项收入形式存在的，种类繁杂，在征管和使用上既不统一，也不透明，存在明显的“马太效应”，不利于在各地区间实现基本公共服务均等化，特别是不利于中西部欠发达省份交通基础设施的发展与养护。实施成品油税费改革后，在统一地方交通税费的基础上，将成品油消费税作为中央税由中央独享，一方面打破了地方交通发展的“诸侯分割”现象，另一方面也为中央财政提供了稳定的收入来源作为在全国范围内发展交通基础设施的宏观调控工具。2009年，成品油改革新增税收收入2173亿元，占当年全国财政收入的3.4%，占当年中央本级财政收入的6.5%。利用这部分资金，中央财政向地方提供成品油价格和税费改革税收返还1531亿元，弥补地方取消公路养路费等“六费”的资金缺口。除此之外，当年中央集中的成品油消费税增量大致为600亿元，作为补助各地取消政府还贷二级公路收费，对种粮农民和部分困难群体及公益性行业增加补贴，以及促进各地区交通均衡发展的资金来源，全方位地保证改革顺利实施。这次改革，可以说是1994年分税制改革和2002年所得税分享机制改革后，我国对中央与地方间财政关系作出的又一次重大调整。从我国目前的交通产业发展态势看，成品油消费税将会成为中央财政又一稳定增长的收入来源。根据以往的财税改革经验，中央财政集中财力后，用于调节地方财政收入差异的政策空间扩大，有利于促进公共服务均等化。按照成品油税费改革后新增收入交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变的原则，在保证负担改革成本的前提下，中央财政将有更大的余力促进全国交通的均衡发展。

一项成功的改革应具备以下特征，包括最高领导层强烈的政治意愿、立足实际的科学改革方案、准确的改革时机和对改革机遇的成功把握、适当的妥协机制或补偿机制、及时的改革成效监控与评估和对国际国内重大挑战积极的、正面的响应。成品油税费改革完全具备了上述特征。首先，从改革的政治意愿看，最高领导具有坚定的改革决心。早在1998年，党中央和国务院就开始对资源定价机制改革谋篇布局，特别是绿色发展理念逐步为人们广泛接受后，这种政治意愿更为突出。以成品油税费改革为代表的一系列具备绿色税收特征的改革措施相继出台，我国的绿色税收体系已初现端倪。其次，从改革方案上看，成品油税费改革充分体现了财税部门对宏观调控工具的成熟把握，以及对改革条件、改革内容和改革实施方案的深思熟虑。成品油税费改革这本“账”不但测算科学，而且也非常公平合理，兼顾了中央与地方、企业与消费者、公路管理机构与交通收费征稽人员等多方的利益，保证了改革的顺利、平稳实施。再次，从改革时机看，成品油税费改革及时把握“机会窗口”，果断打开“政策天窗”，利用危机，谋定而动。2008年下半年开始，由于受到美国次贷危机的影响，石油价格回落至每桶40美元左右，形成了调整成品油价税体系绝佳的“机会窗口”，成品油税费改革成功地把握住了这个机会，果断打开“政策天窗”，推出了一揽子的改革措施，变金融危机之被动为主动。成品油税费改革本身也是我国应对世界金融危机的一项有效措施，它一方面增加了中央财政的收入，为经济刺激计划提供资金增长点；另一方面，它通过促进发展模式的结构性调整，提升我国的产业竞争能力，在危机中谋求新的发展路径。

最后，从补偿机制看，成品油税费改革将成品油消费税列为中央收入，再通过适当的方式全部分配给地方，保证地方利益不会因为改革而受到影响。中央对地方采取税收返还和转移支付相结合的模式，一方面保证地方养路费等六费的既得利益，另一方面又充分考虑各地燃油消耗量的实际因素，按批发环节燃油销量分配，保证地方的基本需求，同时，按照交通设施里程等因素分配，适当体现全国道路的均衡发展，实现了新旧两套成品油税费机制的平稳过渡。

2011年公布的“十二五”规划是我国首部绿色发展规划，成为21世纪上半叶我国绿色现代化的历史起点。规划首次明确提出积极应对全球气候变化，制定了到2015年单位GDP二氧化碳排放减少17%的量化指标，提出了增加森林覆盖率、林木蓄积量量化指标。规划还明确了绿色发展的激励约束机制，将“深化资源型产品价格和环保收费改革”作为五年规划改革攻坚的方向。在“十二五”期间，我国的财税改革路线图也应遵照绿色发展的要求，建立健全绿色财税体系，服务绿色发展的战略大局。

成品油税费改革是最成功的绿色体制创新，是最有效的绿色调控手段，取得了最显著的绿色改革成效，开辟了最典型的绿色改革路径。

与“十二五”规划相对应，绿色税收体系的构建应当从三方面入手。首先是提高具有绿色税收特征的税种和税收收入比例。至少要使目前的全部税种中有1/3以上的税种具有绿色税收特征，1/3以上的税收收入体现绿色税收调节作用。成品油税费改革无疑开绿色税收之先河，随后，2010年实施的资源税改革继续在绿色税收领域迈出了重要的步伐，在“十二五”期间，进一步设计实施碳税和环境税的时机已基本成熟，可以在借鉴成品油税费改革成功经验的基础上，择机推出。其次是从税收角度保障“十二五”规划中的绿色指标顺利实现。包括在各税种中引入针对高污染、高能耗、高排放行业的特殊政策，限制其二氧化碳排放行为，促进单位GDP二氧化碳排放量下降。同时，对林业以及风能、太阳能和生物质能源等新能源产业给予结构性减税措施。再次是发挥税收激励相容、约束相权的调节作用，对绿色产品的价格体系形成积极的影响。使资源、能源或二氧化碳排放敏感型产品的税收弹性有所提高，进而对上述产品的价格形成机制产生直接的作用。财

（作者为清华大学国情研究中心主任）

责任编辑 张蕊