当前,由于我国经济转轨过程中财政金融体制尚存在一定缺陷,政府职能不规范以及法律约束力不强等原因,造成地方政府负债现象较为严重,有的甚至发生局部债务危机,影响了我国经济社会的平稳发展。
一是债务规模大且具有多样性。地方政府出于改善本地区基础设施、提升公共服务水平、推动经济发展的需要,以及部分地方领导政绩观扭曲,盲目上马“领导工程”、“形象工程”,导致政府通过多种途径举债,从而形成巨大的债务规模。由于我国地方政府债务结构比较复杂,因而准确地统计债务规模难度较大,但从以下统计数据可以清晰地看出当前地方政府债务规模的现状。根据2009年5月银监会统计的数据,地方融资平台的债务规模为7.38万亿元。2010年6月23日,审计署在十一届全国人大常委会上公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据,截至2009年底,上述地方各级融资平台公司307家,其政府性债务余额共计1.45万亿元,分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%,而这些地方政府的债务总额接近2.8万亿元,其中2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元,当年新增约1.04万亿元。各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。同时,地方政府债务具有多样性,主要表现在负债主体的多元化和债务种类的多元化。从负债主体上看,不仅包括各级地方政府,还包括政府所属的职能部门以及企事业单位,甚至是具有政府背景的企业等。从债务形成分类上看,主要包括:地方政府担保或变相担保的债务、国有公司发行的企业债以及国有企业亏损或破产、社会保障资金缺口等。
二是负债日益隐性化。以城市建设债务为例,举债进行城市建设已成为普遍现象,由此也导致城市建设债务成为地方政府债务的主体,地方政府可以通过组建城市建设投融资公司搭建融资平台,通过委托建设、经营等方式将显性债务隐性化,或者由各级政府下属的各类经营公用事业的单位出面筹资,从而形成以地方政府信用为基础的最终还是由地方政府“埋单”的地方政府债务。造成地方政府负债隐性化的原因主要是地方政府缺少直接融资渠道。目前我国法律明确规定地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券及提供担保等,合法的地方政府债务融资主要是由中央政府各部门转贷给地方政府的各种国内外专业项目贷款。地方政府在行使自身职能的过程中为有效解决资金短缺问题,就通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等,搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债,这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性。
三是受地方政府规模影响显著。一般而言,地方政府规模越大,地方政府负债的可能性就越大。政府规模的主要评价标准有三类,即行政人员数量、机构数量、财政支出量。地方政府负债受地方政府规模影响显著,主要表现在以下几个方面。第一,地方政府规模越大,财政支出越多,越可能增加地方政府负债的可能性,增加地方政府通过不合规途径进行融资活动的可能性,从而造成地方政府负债规模大且日益隐性化。第二,地方政府规模越大,相关机构数量以及行政人员数量越多,一方面更易造成各机构各自举债,使得债务种类多样化,基层政府负债严重,另一方面使得债务管理主体分散,增加了债务责任不明确的可能性。第三,由于财政支出存在“刚性”,因此一旦财政支出规模上升便很难缩减,造成地方政府连续、长期融资举债,最终造成地方政府债务规模过大。
当前我国地方政府负债已经产生了比较严重的负面效应。地方政府负债过多造成长期拖欠公职人员工资、社会保障缺口巨大的现象,直接损害了广大人民群众的利益。也限制了地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以有效改善,造成地方经济社会发展不可持续。同时,倘若政府不能按期归还借款,不仅损害金融机构利益,不利于金融市场的稳健发展,还严重损害政府的公信力,动摇社会投资与消费的信心,甚至造成普遍性的社会信用危机,制约经济社会的稳定和发展。财
责任编辑 刘慧娴