时间:2021-01-04 作者:刘险峰 (作者单位:湖南省社会科学院)
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摘要:
加快培育战略性新兴产业,是转变经济发展方式、培育全球产业战略优势的重要内容。发展战略性新兴产业,不但要重视针对技术、资金、土地、人才等生产要素的供给激励政策的应用,而且要重视需求激励政策的应用
需求激励政策在战略性新兴产业发展中的作用分析
需求激励政策是指政府通过调整、优化、创造、管理社会需求的手段从需求的角度来引导和促进产业发展。与供给激励政策相比,需求激励政策更具创新激励作用、更有利于充分竞争、更符合国际贸易规则,且有利于促进经济社会环境协调发展。这对当前促进战略性新兴产业的发展具有重要的意义。
1.需求激励政策能有效激励面向需求的技术创新。目前,我国技术创新中的一个突出的问题是科研创新项目与市场需求之间缺少直接、稳定的联系。许多公共科研机构的应用性研究工作不注重以市场和效益为导向,而注重政府和单位的科研补贴和奖励,导致科研成果转化价值不高,产业化和市场化难度加大。实施创新的需求激励政策可以有效地缓解这一问题。需求激励政策主要是通过政府首购和采购、产品购置税减免...
加快培育战略性新兴产业,是转变经济发展方式、培育全球产业战略优势的重要内容。发展战略性新兴产业,不但要重视针对技术、资金、土地、人才等生产要素的供给激励政策的应用,而且要重视需求激励政策的应用
需求激励政策在战略性新兴产业发展中的作用分析
需求激励政策是指政府通过调整、优化、创造、管理社会需求的手段从需求的角度来引导和促进产业发展。与供给激励政策相比,需求激励政策更具创新激励作用、更有利于充分竞争、更符合国际贸易规则,且有利于促进经济社会环境协调发展。这对当前促进战略性新兴产业的发展具有重要的意义。
1.需求激励政策能有效激励面向需求的技术创新。目前,我国技术创新中的一个突出的问题是科研创新项目与市场需求之间缺少直接、稳定的联系。许多公共科研机构的应用性研究工作不注重以市场和效益为导向,而注重政府和单位的科研补贴和奖励,导致科研成果转化价值不高,产业化和市场化难度加大。实施创新的需求激励政策可以有效地缓解这一问题。需求激励政策主要是通过政府首购和采购、产品购置税减免等手段对社会需求进行引导和创造,是一种以需求为信号的政策机制,它的实施更利于引导创新者根据市场需求进行创新活动。从20世纪90年代开始,许多国家通过采购创新产品等手段来推动企业创新,获得了比研发补贴更好的政策效果。
2.需求激励政策有利于营造充分竞争的市场环境。目前,我国大多数战略性新兴产业,如物联网、新能源汽车、高性能复合材料产业等都处于方兴未艾的初级发展阶段。在这一阶段,充分竞争的市场结构对创新型中小企业的成长至关重要。相对供给激励政策而言,需求激励政策更利于营造充分竞争的市场环境。这是因为,需求激励政策不直接通过财税补贴、金融支持等经济手段来改变重点产业中某些特定企业的财务状况或经营规模,而是一种以产品质量、价格等为评价标准的对参与竞争的企业具有普适性的政策支持手段。同时,需求激励政策并不对企业生产过程进行财政金融支持,企业难以产生以产能换取政府支持和市场份额的动机,其生产依据主要以市场需求容量为主,因此能够更好地按需定产,控制过度投资的冲动。而对于政府而言,由于预见社会需求的未来变化方向所需要的信息相对较少且结构相对简单,在政策决策时的正确性概率会大大提高,这就降低了政策引导产业时与市场偏离的概率。
3.需求激励政策有利于企业规避国际贸易保护风险。反倾销、反补贴、技术性贸易壁垒和知识产权争议是四大类国际贸易磨擦事件。反补贴是除反倾销外我国遭遇最多、对我国影响最大的措施。当前,新的贸易保护主义在国际金融危机后蔓延趋势越来越明显。对企业研发和生产进行财政金融支持很容易引起国际贸易诉讼,最终会损害到企业和产业的利益。需求激励政策不对企业的非公共技术研发和生产进行补贴支持,只要不是特殊政府购买货物行为,都是《补贴与反补贴措施协定》所允许的,因此,需求激励政策更符合国际贸易规则,不容易引发国际贸易争端。当前,我国主要贸易国家都在战略性新兴产业上加大了支持力度,它们更多的是应用公共技术研发支持、需求激励等非补贴性政策措施,如果我们大量应用显性的供给激励政策,将会造成新的国际贸易磨擦。从长期看,这将损害到国家产业利益。
4.需求激励政策有利于促进经济社会环境协调发展。需求激励政策的一个重要措施是实施与产业相关的公共项目,如通过流域治理项目促进水电、工程机械等产业发展。这些项目,一方面对改善民生和生态环境具有重大作用,另一方面为相关产业创造了大量的社会需求或为扩大相关产业的社会需求提供了基础条件,因此,需求激励政策有利于经济、社会、生态、环境协调发展。
可见,需求激励政策相当于世界银行在1991年所定义的“亲市场型手法”,其对市场经济原则、竞争公平和贸易公平的损害性影响较供给激励政策小,加之其对民生和生态环境的改善作用,因此在战略性新兴产业发展过程中,应注重需求激励政策的设计和应用。通过需求激励政策的应用,一方面,战略性新兴产业将在发展初期获得需求动力,为研发、生产、营销提供收入支持。另一方面,全社会对新兴产业产品和服务的消费认识将进一步加强,消费市场将得到扩大和巩固,最终使产业发展顺利进入一个以市场需求为主要拉动力的成熟发展阶段和再生产阶段。同时,由于需求激励政策的“亲市场”特点,战略性新兴产业发展将在更加公平、公正、透明的市场和政策环境中成长,这对促进潜在而有价值的技术和企业的出现具有重要作用,也对保持产业发展活力和可持续竞争力具有重要的作用。
促进战略性新兴产业发展的需求激励政策手段
需求激励政策的设计要点是调整、优化、创造、管理产业产品或服务的社会需求社会需求包括政府维持自身运转和发展的政府需求(如办公、信息需求)、以政府为代理人实施的公共需求(如环境治理、城乡基础设施需求)和企业或居民的个体需求。需求激励政策的设计即可围绕这三个方面进行。针对不同发展阶段和不同类型的新兴产品或服务,可采取不同的需求激励措施,主要包括:
1.政府采购产品或服务。通过政府采购(包括工程采购)支持本国或本地产业发展是国际上通行的做法。在计算机设备制造、软件、低碳建筑电气及材料、智能电网等产业发展过程中,通过政府采购政策促进产业发展既具有可行性,又具有必要性。其可行性表现为政府是这些产业产品或服务的重要需求方。其必要性在于,部分产业在发展初期由于成本因素难以与传统的替代性产业进行价格竞争,企业或居民对这些产业产品或服务的有效需求不足。因此,在此类战略性新兴产业发展过程中,应充分利用政府采购支持国内自主品牌。
2.制订和实施公共项目规划。在政府不宜直接采购的产业领域,可通过政府的公共项目规划来创造社会需求。比如,在城市群之间规划建设轨道交通,在城市市区、大型社区、风景名胜区等交通环境敏感地区规划电动车、混合动力车占比等。又如,规划建设低碳建筑或小区,引导和鼓励公用设施、宾馆商厦、写字楼、居民小区采用高效节能建筑材料、太阳能辅助供电设施、节能办公设备和电器等。这些措施对低碳建筑业、新能源汽车等战略性新兴产业的发展具有较大的促进作用。
3.提供产品价格、消费税费和贷款支持。这种手段具体包括购买价格补贴、消费税减免、消费贷款贴息等方式,其本质是通过降低用户的购置成本来刺激社会需求,适用于价格高于传统产品或用户对性能存在疑虑的新产品,如可再生能源、节能灯具、电动汽车等。这种手段也是各国促进新产品创新的常用政策手段。比如,美国对购买混合动力汽车的消费者减免最高可达3400美元的所得税;日本对购买混合动力等节能环保汽车的消费者给予一次性财政补贴,金额约为节能环保汽车与常规汽车价差的50%%%左右;英国对采用太阳能、水循环装置和无污染涂料的“绿色住宅”减免印花税;德国对私人安装太阳能装置提供低息或无息贷款。我国对电动汽车的价格补贴也是这样一种需求激励手段。
4.政府付费为公众购买新兴服务与政府采购不同,政府付费手段并非用于政府需求或公共需求,而是通过政府买单的形式为某些新兴产业创造个体需求常见的如政府为居民和企业发放旅游消费券。同样的政策手段还可用于文化娱乐业、体育业、职业教育业等具有新消费性质的新兴产业在一些地区(如湖南),文化产业被视为战略性新兴产业,这样就可通过向特定人群发放教育券、文体券等形式促进相关文化产业的发展,如结合就业教育、农民工培训、农民工文体等开展面向低收入阶层的公共文化教育活动。
5.政府为企业开展国际营销。政府是企业国际化的重要推动者,这一点在美国政府的外事活动中表现得尤为突出。在战略性新兴产业的国际化过程中,政府应树立为企业开展国际化营销的理念,积极拓展政府的国际资源,为企业开展国际市场政府营销,帮助企业开拓国际市场。比如,通过友好城市、项目共建、国际研讨会、国际推介会等多种形式,加强对外宣传,提升企业的国际形象。充分利用驻外使馆、国外华商会、宗族会、国际互联网络等网络资源,帮助企业获取商业信息和交易机会。通过项目互换、公共项目支援等形式,支持战略性新兴产业领域重点企业签订国际订单。
需求激励政策的设计要点是调整、优化、创造、管理产业产品或服务的社会需求。
促进战略性新兴产业发展的需求激励政策建议
长期以来,我国产业政策的设计和应用大多偏重于供给激励,而对于需求激励政策的制定和实施力度相对较弱。尽管近年来政府部门已开始重视从需求角度来激励产业的发展,但总体来看,需求激励政策工具的设计和应用还有待优化和系统化,需求激励政策对促进创新和新兴产业发展的效果还有待持续加强。
1.加快制定《政府采购协定》(GPA)下政府采购优先购买和必须购买国内产品的目录。我国加入GPA是大势所趋,开放政府采购市场,对我国战略性新兴产业发展将会产生重大影响。对此,我国应采取保护性开放策略,尽快完善政府采购制度和法规,尤其是要加快研究和制定GPA下政府采购优先购买和必须购买国内产品的目录。目录制定应以促进国家产业发展战略的实施为基本原则,充分体现国家对战略性新兴产业的发展战略意图。对非GPA目录下的战略性新兴产业产品或服务,应明确必须购买本国产品。对GPA目录下的战略性新兴产业产品或服务,应借鉴发达国家通行做法,优先购买本国产品。比如,对大额采购合同,在产品标准相同情况下,如果本国供应商的报价比国外供应商的报价高出不超过6%的幅度,可规定优先交由本地供应商采购对小额采购合同,在产品标准相同情况下,如果本国供应商的报价比国外供应商的报价高出不超过12%的幅度,可优先交由本地供应商采购。
2.积极实施与战略性新兴产业相关的建设规划和公共项目。政府规划和公共项目是直接拉动战略性新兴产业全社会现实需求的有力手段,且其对全社会未来需求的扩大具有示范性,因此要特别重视政府规划和公共项目的需求激励作用。当前我国实施的三网融合试点、低碳省区和低碳城市试点以及即将实施的新兴能源发展规划、新能源汽车发展规划等都具有很强的需求激励作用,将对节能环保、低碳建筑、光通信设备、新能源、新能源汽车等战略性新兴产业的发展产生长远而深刻的影响。应进一步加强与生物产业、高端装备制造等其他产业相关的规划和公共项目建设。生物产业,应加强儿童免疫和重大传染病、重点地方病等疾病预防控制工作,扩大疾病预防覆盖面,促进国产生物疫苗、生物药品等生物医药产业发展;制定生物制造业发展规划,实施生物基材料替代化石基材料计划,扩大生物材料在包装、纤维与工程塑料方面的应用,促进生物材料规模化生产高端装备制造,应坚持重点建设工程与装备自主化相结合,在加强高效清洁发电、特高压输变电、高速铁路、城市轨道交通、生态环境等重大工程建设的同时,进一步实施航空航天工程、海洋工程,提高重大工程装备的国产化率要求,推进自主装备整件和零部件需求发展。
3.完善产品价格和税费支持政策应适应消费需求绿色化、低碳化趋势,完善绿色产品、低碳产品的价格和税费支持政策。一方面,应完善对购买环节的消费支持政策。对企事业单位和居民购买节能降碳、节水节材商品,如节水卫浴、太阳能热水器、无污染涂料、节能灯等产品,实施一定的价格补贴或税费减免,大额商品给予消费信贷支持。另一方面,应重视对产品使用环节的消费支持的政策效应。这种手段适用于在使用过程仍然需要用户支付费用的节能环保产品,如对使用传统节能汽车的用户进行保险或通行费补贴等,这将激励汽车及零部件生产厂家加强对传统汽车的节能研发,而不是单纯的混合动力汽车和电动汽车研发。
4.改善消费环境。消费环境是影响消费行为的重要因素,通过改善消费环境,可以起到扩大消费需求、保护合法企业和促进产业发展的作用改善消费环境对电子信息、生物农业、节能环保、新能源汽车等与最终消费需求相关性较大的战略性新兴产业发展具有促进作用。譬如,通过改善绿色产品消费环境,可促进消费的重点由高能耗、高污染的产品向环保型、低能耗产品转移,促使全社会形成“改善绿色产品消费环境→促进绿色消费需求→推动绿色产业生产→提供更多更高质量的绿色消费品”的产业发展良性循环。改善消费环境,一是要加快推进相关产品(如新一代通信电子消费品、节能节水产品、有机食品)认证,建立产品标识认证体系,让公众了解创新产品相对传统产品的优越性,正确识别新产品二是要完善消费信用体系,发展消费信贷。三是要加强产品打假活动,大幅度提高制售假冒伪劣产品或冒用产品标识认证标志等行为的违法成本,保护合法企业的合法利益。
责任编辑 冉鹏
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