时间:2021-01-04 作者:胡颖廉 (作者单位:国家行政学院)
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摘要:
国以民为本,民以食为天,食以安为先,食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。近年来,“问题奶粉”、“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”等事件频发,食品安全成为社会关注的热点、媒体报道的焦点和各级党委政府工作的重点。纵观当前制约食品安全的因素,除了生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平等深层次矛盾,监管机构能力也存在不足。调查显示,现行食品安全监管财力保障机制是影响监管机构能力提升的主要因素,具体表现在如下三个方面。
1.检验检测装备建设缺乏必要的财力支撑。食品检验检测是对食品实施安全监控的重要手段,也是对食品原料加工过程进行质量安全控制的重要措施。由于历史的原因,我国食品检验机构设置分散,加之长期投入不足等原因,监管技术支撑部门的检验检测装备不足。据统计,全国有70%的工商部门尚未配备必要的检测技术装备,即便是在北京这样的发达地区,也只有财力雄厚的海淀区和西城区为辖区内的集贸市场、大型超市配备了食品快速检测设备。几年前二噁英在欧洲肆虐时,全国仅有深圳和武汉两地拥有二...
国以民为本,民以食为天,食以安为先,食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。近年来,“问题奶粉”、“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”等事件频发,食品安全成为社会关注的热点、媒体报道的焦点和各级党委政府工作的重点。纵观当前制约食品安全的因素,除了生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平等深层次矛盾,监管机构能力也存在不足。调查显示,现行食品安全监管财力保障机制是影响监管机构能力提升的主要因素,具体表现在如下三个方面。
1.检验检测装备建设缺乏必要的财力支撑。食品检验检测是对食品实施安全监控的重要手段,也是对食品原料加工过程进行质量安全控制的重要措施。由于历史的原因,我国食品检验机构设置分散,加之长期投入不足等原因,监管技术支撑部门的检验检测装备不足。据统计,全国有70%的工商部门尚未配备必要的检测技术装备,即便是在北京这样的发达地区,也只有财力雄厚的海淀区和西城区为辖区内的集贸市场、大型超市配备了食品快速检测设备。几年前二噁英在欧洲肆虐时,全国仅有深圳和武汉两地拥有二噁英病毒检测设备;在2010年圣元奶粉“激素门”风波中,全国只有北京市疾病预防控制中心一家机构有资质检测雌激素和孕激素含量。现实中,一线执法人员大多通过查看产品包装,核对质量保质期,查验进货发票等方法进行监管,这种“一看、二摸、三闻”的土办法根本无法判断食品是添加剂滥用、重金属超标还是细菌含量过多。此外,我国食品安全风险监测和评估制度刚刚建立,还存在诸多缺陷,例如沙门氏菌等重要致病菌的系统监测与评价资料缺乏,农药、保健食品原料等新产品安全性评估缺乏。食品安全风险监测体系的完善,需要政府长期的财政投入。
2.监管执法经费投入不足。我国目前有食品生产加工单位44.8万家,食品经营主体约323万家,有证餐饮单位约210万家;无证照的小作坊、小摊贩和小餐饮则难以计数;农业生产更为分散,种植养殖环节还主要依靠2.4亿农民散户生产。如此众多的食品生产经营给监管工作带来很大难度。与之形成鲜明对比的是,我国在食品安全领域的监管执法力量一直比较落后,表现为监管队伍人员少、装备差、水平低,执法办案和监管基础能力建设经费投入不足,这一现象在中西部地区表现得尤为严重,不利于监管政策的有效执行。《食品安全法》和《农产品质量安全法》明确了地方政府负总责的食品安全责任体系,而《食品安全法》同时规定检测费用不得向生产经营者收取,该项经费本应由同级财政列支。然而在实践中,食用农产品质量安全检测经费、食品生产加工环节的监督检查经费、食品流通环节的抽样检验经费以及餐饮服务环节的监督抽检经费往往很难被列入本级财政预算,这直接影响到基层工作积极性和监管效果。例如“瘦肉精”问题长期未能彻底根除就与检测成本过高有关,以盐酸克伦特罗检测为例,一次快速检测一头生猪尿样需15至20元,经仪器确证检测一份样品需500至1000元,基层要开展养殖、收购、贩运和屠宰各环节检测,现有经费投入明显不足。
3.食品安全标准设置受资金制约。食品安全标准是为了确保食品安全,对食品生产经营过程中影响食品安全的各种因素及各关键环节所规定的统一技术要求。我国食品安全领域有食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、产品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的部分,但至今仍没有统一、完整的“食品安全国家标准”。食品产业的发展一日千里,但食品安全标准却因为资金投入不足而长期得不到修订和更新,因此许多标准存在交叉、重复、缺失等问题,有的甚至还停留在上世纪90年代初的水平。例如我国现有农药残留限量仅800多项,而国际食品法典委员会有3300多项,欧盟有14.5万项,日本有5万多项。标准数量不足既让守法企业茫然无措,又使一些不法企业钻了空子,“三鹿奶粉”事件就是因为标准缺失而导致食品安全事故的典型例证。
《食品安全法实施条例》规定:“县级以上地方人民政府应当加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全监督管理工作提供保障。”当前,各级政府应从明确工作重点、细化财政预算、扩展资金渠道、完善投入机制等方面入手,健全食品安全监管财力保障机制,提高食品安全监管财力保障工作的科学化精细化管理水平,推动我国食品安全形势根本好转。
1.明确工作重点,集中财力提高食品安全风险治理水平。食品安全问题的本质是大工业生产下的社会风险,其具有广泛性、流动性和多样性的特点。因此,解决食品安全问题不能单靠事后监管,而是要形成全面的风险治理体系,切实做到关口前移,促使我国食品安全状况根本好转。各级政府在工作中应当更新理念,集中财力以提高食品安全风险治理水平,而非不分主次地一味扩充编制和购置装备。一是强化风险排查,建立“横向到边、纵向到底”的风险排查体系,做好食品安全风险源普查工作,并及时将评估结果向社会公布。探索乡镇食品安全协管员和村级食品安全信息员制度,其工作经费由本级财政予以保障。二是强化风险监控,动态掌握食源性疾病、食品污染以及食品中存在的有害因素,根据风险等级对食品生产经营者进行分层次管理,使监管资源与风险等级相匹配,从而优化日常监管经费开支。三是强化风险沟通,加强科普宣教,全面普及食品安全相关知识,有条件的地区可以由地方财政出资建立公益性的食品安全知识宣教平台、跨部门的统一信息发布平台和科学的风险沟通平台,促使全社会更理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件。
2.细化财政预算,建立食品安全工作长效投入机制。中央财政应出资建立统一的国家级和区域性食品安全技术支撑机构,尤其是强化西部地区食品监管力量。与此同时,用“以奖代补”的方法,鼓励各地积极筹措配套资金,提升县乡等基层技术装备水平。各地可根据食品安全监管工作的实际需要,在充分调研和论证的基础上,精心编制本地区食品安全工作年度预算和中期规划,并实行动态调整。一些省(市、区)正在整合农业、卫生、工商、质检、食药等部门涉及食品安全的检验机构和人员,探索在行政区域内建立统一食品检验机构;还有一些地区则根据市县农业产量、食品工业产值确定队伍人员编制和装备水平,这些经验值得总结。尤其需要指出的是,各级政府应尽快将食品安全抽检所需经费列入本级财政预算,这对于提升基层食品安全保障水平具有重大意义。
3.扩展资金渠道,发挥财政资金对社会投资的引导作用。食品安全涉及到政府、企业、消费者等多个市场主体,不能靠政府一家单打独斗、包打天下,承担无限责任,而应发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,形成全社会共同投入的格局。在标准制定中,将产品质量与产业发展的目标结合起来,运用财政专项资金鼓励地方龙头企业积极参与食品安全国家标准的制定,调动其积极性,加快制定符合本地实际的技术规范和操作规程。在检验检测中,按照科学布局、合理分工、突出重点、体现特色、面向社会、独立负责的原则,鼓励各类检验检测机构联合重组,积极整合高校、科研院所等第三方技术资源,向社会提供有偿服务。在产业结构调整中,加大食品企业技改投入力度,利用财政资金培育并拓展新产品市场,引导企业转变生产经营方式,尤其是鼓励大型食品企业引入危害分析和关键控制点管理体系,提高内部质量管理水平,切实承担起食品安全的主体责任。
4.完善投入机制,有限财力向食品安全重点品种和关键领域倾斜。将有限的财力向风险高发、多发的食品安全重点品种和关键领域倾斜。一要加大对基层检验机构投入,当前应重点在集贸市场、大型超市等消费终端密集区,为基层食品检验机构配备流动检测车、快速检测箱等检测设备。二要加大对食品安全研究的财政支持力度,支持监管部门开展对食品添加剂、肉制品、乳制品等食品安全重点品种的危险性评估、有毒有害物质限量等方面的基础研究工作。三要加强对农副产品安全监管网络的经费保障,探索在农业主产区建立以乡镇为单位的农副产品安全数据库,推动农业标准化生产,尤其是建立农产品质量追溯机制。四要加大对食品监管执法队伍的培训力度,使其尽快掌握必要的专业技能和风险沟通技巧,以提高监管效率。
责任编辑 廖奎
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