时间:2021-01-04 作者:全国预算与会计研究会课题组
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摘要:
近几年来,一些地区逐步推行了省直管县财政体制改革并取得重大进展。截至2009年底,全国已有24个省份、875个县市实行了省直管县试点。目前,全国省直管县财政改革试点大致有五种类型:
1.两级管理型。以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表,这种类型的特点是,财政管理体制与行政体制相匹配,没有地、市级中间环节,财政体制顺应行政管理体制,实行两级管理这种管理方式信息透明、快捷、畅通,无论从当前或长远看都符合经济社会发展实际。
2.全面管理型。以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表,对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面,全部实行省对县直接管理。这些省直管县财政体制的一个显著特点,就是把市级财政与县级财政摆到平等地位,采取一视同仁的管理方式,体制结算、各专项资金的分配、资金的调度等都是由省直接到县(市),特别是省转移支付给县级财政的资金无需经过市级“把关”,采取双向直达,一步到位这种管理方式适合省辖县(市)单位较少、思想比较统一、有直管基础的省(区)。
3.资金管理型。以山西、辽宁、河南等省为代表,主要是对转移支付、专款分配...
近几年来,一些地区逐步推行了省直管县财政体制改革并取得重大进展。截至2009年底,全国已有24个省份、875个县市实行了省直管县试点。目前,全国省直管县财政改革试点大致有五种类型:
1.两级管理型。以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表,这种类型的特点是,财政管理体制与行政体制相匹配,没有地、市级中间环节,财政体制顺应行政管理体制,实行两级管理这种管理方式信息透明、快捷、畅通,无论从当前或长远看都符合经济社会发展实际。
2.全面管理型。以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表,对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面,全部实行省对县直接管理。这些省直管县财政体制的一个显著特点,就是把市级财政与县级财政摆到平等地位,采取一视同仁的管理方式,体制结算、各专项资金的分配、资金的调度等都是由省直接到县(市),特别是省转移支付给县级财政的资金无需经过市级“把关”,采取双向直达,一步到位这种管理方式适合省辖县(市)单位较少、思想比较统一、有直管基础的省(区)。
3.资金管理型。以山西、辽宁、河南等省为代表,主要是对转移支付、专款分配以及资金调度等涉及省对县补助资金分配方面实行省直接管理。这种管理方式的特点是:分项直管,分项监督,紧扣目标,稳步推进。适合经济基础较弱、可用财力相对较低、转移支付规模较大的省(区)。
4.省市共管型。以广西和福建等省为代表。即省级财政制定财政体制、核定财政收支、分配转移支付补助资金时,直接核定到县,但在资金调度时仍以省对市、市对县方式办理,省级财政加强对市县监管。这种管理方式的特点是:因地制宜,先简后繁,重大事项两级共管这种管理方式适合条件相同的省(区)。
5.扩权强县型。以四川省为代表该省于2007年选择27个县启动第一批扩权强县改革试点,2009年新增32个县,目前共有59个县纳入试点范围,扩权内容为省政府赋予试点县与市相同的8个方面共计56项经济管理权力。在一定程度触动了地方政府层级结构,对提高行政效率、促进县域经济发展、增加财政收入规模、缓解县乡财政困难起到了积极作川。这种管理方式的特点是:因地制宜,先易后难,循序渐进,逐步完善。适合省辖县(市)单位较多、地域宽广、省直管跨度较大的省(区)。
改革的基本内容主要包括以下几点:
1.统一划分财政收支在收入划分上,各地的一般做法足,除省级收入外,市级与县级财政收入,按属地原则统一划分,市、县间原集中或分享收入的政策规定予以取消,基数由市、县双方财政部门商定划转。在支出划分上,按照“一级政府、一级事权、一级财政”的原则,明确市级与县级财政支出责任。各市县应负责本级与其事权相匹配的财政支出,市不能要求县分担应属于市事权范围内的支出责任。在划分收支的基础上,确定划转基数。改革前各市对所属县的财政体制和财力补助、专项补助等基数,以实施前的年度为基期年,由省财政办理划转。
2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的预决算制度,建立省与市、省与县(市)间的预决算制度。一是省对各市县不再下达指令性财政收入计划,由各地参照全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标,自行确定本级的财政收支预算。二是直接办理结算。各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理。三是直接报送财政报表。各市、县财政预算编制、调整、执行和决算,统一按照省财政要求办理,直接报送省财政。各县(市)有关财政统计报表同时抄送属地市财政。
3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度,建立省与市、省与县(市)间的财政往来制度。一是直接报解财政收入。各市、县人民银行金库根据改革后财政管理体制规定,直接向省金库报解财政库款和有关收入报表;财政收入留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金。省对各县(市)各类补助不再经过市,由省财政直接分配下达到各县(市),包括通过原市拨给县(市)的财政专项补助资金。三是直接办理资金调度。省财政直接办理对各县(市)各项财政资金调度往来。
4.改革财政分配制度。实行省直管县财政管理方式改革后,市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级,不得以任何方式集中县级各项财政收入和资金,不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财力与事权对等的要求,省级在对县(市)安排项目资金或出台政策时,一般不要求市级配套;市对县(市)不能随意开减收增支的政策口子,或要求县级配套资金,对县出台增支政策的要相应安排补助资金。
从总体上看,各地自推进省直管县财政管理方式改革以来,经过各方面的共同努力,进展较为顺利,新体制提高了财政管理效率,推动了政府职能转变,增强了县(市)财政保障能力,促进了县域经济发展,提升了各省及试点县的经济发展水平。但当前省直管县财政管理方式改革仍存在一些问题,主要表现以下几个方面。
1.行政体制与财政体制不协调。行政管理体制和财政管理体制不协调,限制了省直管县财政改革的进一步深入。我国现行行政管理框架是中央管省、省管市、市管县,而财政实行省直管县后,行政管理体制和财政管理体制不可避免出现摩擦。首先,原来的地方行政构架,县(市)一级是由地级市直接管理的,实行财政省直管县后,县(市)在财政上与市级并列,无疑会影响到市级行政管理权的实施。其次,省对县、市财政的平等待遇与市县行政级别的实际差异,将导致市、县财政在具体事务上的平等难以真正实现。具体而言,由于省直管县财政管理体制单兵突进,即财政管理体制、转移支付、项目结算直接对省,但其组织、人事管理权以及工商、土地、金融、税务等管理权限仍在市领导下,形成政府财政管理责权与公共事务管理权限相脱节。据基层财政部门反映,实施省直管县财政管理方式改革后,由于体制相互不协调,导致了市财力(分享收入)与事权(行政支出责任)的背离,影响了市级扶持县域经济发展的积极性,原本应由市级配套的各项民生支出也不再予以配套,在一定程度上加大了县级财政的支出压力。
2.事权与财力不匹配。我国地方政府是按自上而下的行政隶属关系建立起来的,地方各级政府的职权实际上是上级政府授予的,各级政府事权和支出责任划分不清晰、不规范,上级政府一旦遇到对本级财政不利的情况(如收不抵支、新政策带来的支出压力)时,必然会寻求解决之道:要么继续向下转移压力,将某些事权最终由基层政府承担;要么通过增加收入或举债,甚至通过干预市场来筹集资金。这样一来,地方政府的“越位”行为会频频发生,而对本该提供公共服务的事权却又严重“缺位”。由于省、市、县三级政府间的财力与事权的不对称,必然导致人、财、物方面的管理权限不匹配、不衔接的局面,影响改革的顺利推进。这种事权与财力的矛盾,在推行财政直管县的地方仍然存在。
3.转移支付结构不合理。省直管县财政改革后,省对县的转移支付总规模不断扩大,但目前严重存在一般性转移支付比重偏小、专项转移支付比重偏大的问题。由于结构不合理,使财力困难的县乡政府提供基本公共服务的能力受到一定限制,同时也影响转移支付资金的使用效益。另外,专项转移支付项目繁多,特别是一些上级部门要求硬性配套资金,给地方财政带来很大的支出压力。而且,有些专项转移支付下达较晚,资金投向分散,使项目资金不能及时按要求落实到位,直接影响到资金的使用效益。
4.权益分配机制失衡。据了解,一些地方市县利益交叉重叠引发利益分配矛盾,市级财政扶持县域经济发展的积极性明显减弱。“市管县”体制运行二十多年来,市县经济社会发展相互融合,相互联系,使得市与县、县与县之间利益交叉重叠,利益边界模糊,比如,公司注册地与生产经营地分离(前者在市,后者在县),就导致了市本级和县级财政在利益分享上的分歧,在体制内平衡各方利益难度较大。因此,尽管实施财政省直管县管理方式改革后,省要求市级做到“省进、市不退”,继续发挥市级财政支持县域经济发展的作用。但在具体执行中,通常表现为“省进市不进”或“省动市不动”,扶持县域经济发展的积极性明显减弱。
5.管理跨度、难度加大。随着管理范围和权限的拓宽,省财政深感鞭长莫及。实施改革后,省级财政直接管理范围拓宽,省级管理(结算)对象一般由10多个扩大到几十个甚至100多个。与此同时,财政体制、转移支付、财政结算、资金调度、债务管理等项业务直接由省统管,难免出现疏漏和差错。据了解,有的省财政与县级虽然建立了内网联系平台,但基层财政的信息化建设相对落后,省财政难以及时掌握县(市)信息并及时作出反应。同时,大量的日常工作如报表汇总审核、专项资金的测算分配、监督检查等都直接到县,增加了工作难度,对省和县财政人员的业务技能提出了更高的要求。
针对存在的这些问题,各地区在进一步深化省以下财政管理体制改革,推进和完善省直管县财政体制改革的过程中,应做好以下几方面的工作:
1.紧扣改革目标,深入研究省直管县的新情况、新问题。财政省直管县改革的目标是创新财政体制机制,建立促进城乡经济社会发展一体化制度。其工作目标是,到2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。为实现这一目标,各地应根据本地区实际情况,紧扣体制到县,转移支付到县的核心,因地制宜地推进省直管县财政管理方式改革。省、市、县都要认真研究改革过程中的新情况、新问题,发挥好本级政府的职能。省财政应总揽全局,加快推进全省基本公共服务均等化步伐;设区市要重新定位自身功能,不断增强自我发展和服务区域的能力;县级要树立全局意识,服从、服务于区域发展整体规划,促进区域经济的整体协调发展。总之,各级都要注重新体制运转情况和财政收入的变化,针对存在的问题采取必要的调整措施,促进经济又好又快发展。
2.按照改革要求,注重处理好几个关系。一要处理好统一部署与因地制宜的关系。推行省直管县管理方式的改革,是下一步完善政府间财政关系的重要内容。鉴于各省级行政区划在规模大小、民族构成、自然地理等方面差异较大,行政管理体制的历史沿革也各有特点,推进省直管县体制改革时,不能“一刀切”,一个模式,应考虑地区特殊性,因地制宜地制定试点方案,并分步实施。通过总结经验,统一思想认识,建立技术支持系统,逐步扩大范围。在目前市管县行政管理体制改变之前,可以考虑在部分县级财政实力薄弱的地区,采取相应的政策措施,充分调动市级财政的积极性,继续发挥市级财政对县级财政的扶持作用。二要处理好管理与服务的关系。各地在设计省直管县方案、推进省直管县工作的过程中,既要重视加强对县级财政的管理,更要树立服务意识,多为基层财政考虑问题。要指导和帮助基层财政抓好具体工作的并轨衔接,及时解决省直管县财政管理方式改革中,出现在基层财政的新情况和新问题。进一步创造技术支持条件,加快省通达县乡的财政网络建设,努力提高工作效率。三要处理好增强省级财政调控能力与调动市县积极性的关系。推行改革,重要的是建立一套机制,充分调动省、市、县三者的积极性。在制度设计上,既要考虑增强省级财政调控能力,又要不削弱市级财政的既得利益;既要有利于省级财政规模不断扩大,又要充分调动市县财政的积极性。为此,可采取有保有调,保存量、调增量、激励与约束相结合的办法,以保证市县的既得利益,激发市县增收节支保平衡的动因,增强省级财政调控能力,实施全省范围内财力均衡,促进基本公共服务均等化。
3.突出改革重点,推进省直管县新旧体制的对接与转轨。首先,建立一套与省直管县财政管理体制和行政管理体制相互依存、相互配合的良性运行机制,从近期看,可参照扩权县的做法,扩大省直管县其他经济和社会管理方面的权限,缩减行政管理权与财政管理权之间的体制差异。从长远看,可探索行政区划的改革,有条件的地方,可适当合并一些县(市)。同时,可将临近市区、与所属市经济关系密切的县改设区,或将发展潜力较大、经济实力较强的县升为设区市。其次,理顺省、市两级政府间的支出关系,明确划分省与市对直管县的职责范围。对公共安全、教育、卫生等公共服务的支出项目,由省级财政主要承担,减少或取消直管县配套资金;对涉及区域内重点项目建设、水利建设、环保等影响全市的区域性事务,仍由市级统一调配,省财政可给予相应财力和适当补助;对县域范围内的事权,市级财政应逐步退出;对有利于省、市、县三级共同取得经济效益的支出项目,由省、市、县根据实际情况,按比例分别承担。
4.按照财力与事权相匹配的原则,不断完善转移支付制度。一是适当增加中央对省、省对财政困难县的转移支付力度。通过加大对省级财政的补助力度,激励省级财政开发财源,增收节支,增强省级财政的调控能力。省级财政应提高对农业大县、工业弱县、经济发展水平较低的县的一般性转移支付比例,对省、市、县共同负担的项目,应适当降低县级负担的比例。同时,对财政困难县(市)的中央、省级项目配套资金需求,由省财政在均衡性转移支付测算中给予补助;也可通过降低(或取消)县级配套资金的办法予以解决,确保财力薄弱直管县保工资、保运转、保民生目标的实现。二是整合、归并专项转移支付项目,简化专项转移支付资金管理环节。目前,专项资金须经申报、审批、核拨、监督检查等多个环节,程序繁琐。建议将相对固定的专项转移支付纳入一般性转移支付范围;对基础设施、环境保护等专项资金下放至县级管理,以提高工作效率和资金的使用效益。三是建立转移支付退出机制。省财政对扩权县的均衡性转移支付,应随着其经济实力的壮大和地方财政收入、可用财力的不断增加而逐步退出。县级财力水平达到一定程度后,将不再享受省财政的均衡性转移支付增量。同时,加大省财政对扩权县的激励性转移支付力度,引导、鼓励这些县发展县域经济、增加财政收入。省财政用于技术改造、贷款贴息及产业发展、工业园区和重点镇建设等方面的专项资金,应加大对扩权县的扶持力度,支持其做大做强经济财政蛋糕,促进县域经济加快发展。
5.抓住薄弱环节,加强对县级财政的指导和管理。进一步理顺省、市、县三者的关系,明确省、市对县的管理职责。省财政应积极服务县级财政,并按照县(市)的实际情况做好指导工作。同时,支持市级财政做大做强,鼓励市级财政更多地支持县域经济发展。根据省直管县后具体业务的变化,进一步加强乡镇财政所的建设,将乡镇财政所的机构人员统一纳入县财政管理。要加大培训和指导力度,努力提高基层财政人员的素质和业务水平,为省直管县财政改革提供人才保障和技术支持。
6.建立监控评价机制,强化县级自主理财责任。一是建立省直管县财政联络工作制度。省财政向各设区市派驻财政联络员,加强省与县之间的工作联系,掌握县级财政的真实情况,加强监控评价。二是建立县级预算审查制度。组织人员对县(市)预算进行集中审查、轮流审核,以及通过对县级部门预、决算进行抽审等方式,督促省直管县科学安排预算,提高理财水平。三是建立完善财政信息网络管理体系。加快建设和完善省与市县、县与乡镇的财政信息网络体系,降低省直管县体制运行成本和管理成本。四是建立并完善对市、县理财行为的绩效评价和奖惩约束机制,促进省直管县财政自我发展。
责任编辑 冉鹏
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