时间:2020-01-22 作者:蒋来用 (作者单位:特华博士后科研工作站)
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摘要:
资金是住房保障建设的核心要素,也是其关键所在。当前,我国住房保障建设正处于大规模推进时期,既需要大量增加政府财政投入,又需要大量吸纳社会资本参与,更需要不断优化资金使用结构、提高资金使用效率。住房保障实践中遇到的诸多问题要求财税政策相机抉择、系统推出,以更好地发挥财政资金“四两拔千斤”的作用,提高住房保障的效果。
住房保障建设资金来源和使用中存在的问题
1.住房保障资金来源渠道有限,资金不足问题比较突出。一些地方政府没有把住房保障明确纳入公共财政体系,住房保障建设缺乏稳定的资金来源,尤其是在廉租住房建设上这一问题更为突出。2008年下半年开始,各地新建大量的廉租住房,中央从预算内投资补助和专项补助资金两个方面给予支持,但要求地方配套大部分资金。目前,不少地方廉租住房建设不同程度存在资金缺口较大的问题,尤其是财政困难地区,对中央财政补助依赖程度较深,其资金缺口更大。虽然法律制度规定,要求地方政府建立制度性的财政资金供应计划,将住房公积金的增值收益和土地出让净收益的10%用于廉租住房建设,但我国不少市县一级政府仍是“吃饭财政”,入不敷出的客观现实难以保证有充足的财政资金用于廉租住房建...
资金是住房保障建设的核心要素,也是其关键所在。当前,我国住房保障建设正处于大规模推进时期,既需要大量增加政府财政投入,又需要大量吸纳社会资本参与,更需要不断优化资金使用结构、提高资金使用效率。住房保障实践中遇到的诸多问题要求财税政策相机抉择、系统推出,以更好地发挥财政资金“四两拔千斤”的作用,提高住房保障的效果。
住房保障建设资金来源和使用中存在的问题
1.住房保障资金来源渠道有限,资金不足问题比较突出。一些地方政府没有把住房保障明确纳入公共财政体系,住房保障建设缺乏稳定的资金来源,尤其是在廉租住房建设上这一问题更为突出。2008年下半年开始,各地新建大量的廉租住房,中央从预算内投资补助和专项补助资金两个方面给予支持,但要求地方配套大部分资金。目前,不少地方廉租住房建设不同程度存在资金缺口较大的问题,尤其是财政困难地区,对中央财政补助依赖程度较深,其资金缺口更大。虽然法律制度规定,要求地方政府建立制度性的财政资金供应计划,将住房公积金的增值收益和土地出让净收益的10%用于廉租住房建设,但我国不少市县一级政府仍是“吃饭财政”,入不敷出的客观现实难以保证有充足的财政资金用于廉租住房建设。由于经济发展缓慢,其住房公积金增值收益和土地出让净收益也比较少,可用于廉租住房建设的资金本身就不多。此外,公共租赁住房也是政府直接投入较多的项目,目前同样存在资金缺乏的难题。
2.住房保障建设缺乏科学合理的长效机制,保障可持续性堪忧。目前我国的住房保障包括两种类型:一是以限价商品房和经济适用房等形式让保障对象拥有产权,实现“居者有其房”;二是以廉租房、公共租赁房等形式向保障对象提供住房使用权,让其有房可住。限价商品房和经济适用房等以产权方式提供的住房保障,一般只要一次性投入就可以解决。但提供使用权方式的住房保障,不仅存在通过新建、收购等方式取得房源的一次性投入问题,还存在后续的长期维护和管理支出。目前,我国绝大部分廉租住房刚刚建成或尚未建成,维护和管理支出需要未体现出来,或者是数额尚小可以忽略不计。随着时间推移,廉租住房的管理维护成本将会逐年增加,特别是实物配租的廉租住房越多,管理维护支出就会越多。对于这部分资金支出,目前缺乏完善的制度性规范。一些地方试图从成本房租角度入手来保证廉租房和公租房的正常运转,但由于我国市场租金普遍不高,成本租金与市场租金差价不大,成本租金甚至超过市场租金,按成本租金收取房租已经引起社会的强烈反响。
3.住房保障资金投入结构不尽合理,资金使用效率不高。我国幅员辽阔,各地自然条件、人口数量、经济社会发展差距较大。一般来说,工业化发展越快,社会化工业大生产集中的人口就越多,人口密度也就越大,住房相对紧张,住房困难群众相对较多。反之,人口数量越少、密度越低的城市,住房自有率相对较高,住房价格较低且比较稳定,社会对面积较为狭窄的保障性住房的需求不高。然而,目前一些地方住房保障财政资金不按照人口密度和数量配置,在住房资源比较丰富的市县、乡镇建造了大量廉租住房,有的地方还出现了廉租住房建好后无人申请的现象。由于小城市的房租一般比大中城市低,对于极少数低收入无房户家庭,完全可以采用租赁补贴方式提供住房保障支持。但从2008年开始,各地廉租住房资金使用结构由租赁补贴为主转向了以新建廉租住房为主,这大大缩小了保障面,导致资金使用效率不高的问题比较突出。
4.住房需求方信贷支持政策不足,导致住房保障任务艰巨、压力大。信贷资金是解决住房问题的重要渠道,但我国尚缺乏为中低收入家庭按揭贷款提供贴息、首付资金支持等优惠政策,个人和单位缴存的住房公积金不能直接作为首付资金,住房公积金贷款审批手续复杂且限制条件较多等。一些家庭因为不能及时、充分得到信贷资金的支持,不得不依靠家庭积累或向亲朋好友借款购房,没有这方面条件的家庭则只能苦等保障性住房。得不到信贷资金支持的家庭越多,政府承担的住房保障压力就越大。在风险允许的范围之内,改革创新信贷制度,使更多社会资金能为更多家庭住房消费服务,是减轻政府住房保障资金压力的重要出路。
财税政策支持住房保障建设的建议
住房保障建设是一项复杂的系统工程,需要配套的系统化的财政政策予以支持,具体包括政府职能和保障水平的界定、住房保障资金的筹集与使用、合理租金的设定、税收的减免以及补贴政策等多项内容。
1.准确定位政府职责,合理确定保障水平。保障低收入家庭有房可住是政府的重要职责,但担当责任并不意味着要回到完全由政府大包大揽解决居民住房的老路上去,而是要利用好政府调控和市场调节两种手段,分层次解决住房问题。政府应负责保障低收入家庭住房问题,中等以上家庭的住房问题则应交由市场,主要依靠个人和家庭力量解决。目前发达国家住房保障人数占城镇人口的比例一般不超过5%,我国经济发展水平不高、财政负荷较重、人均国民收入较低,住房保障应该限制在一个合理范围之内,然后确定财政支出的预算和考核标准。同时,要合理划分各级政府在住房保障建设中的财力和事权,充分发挥地方政府的主体作用。中央政府规定“应保尽保”的目标和任务,具体的保障标准由各地政府根据实际自行确定。省级政府对辖区内各地政府解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划的可行性进行审查。中央按照公共服务均等化原则确定各省(区、市)的划拨标准,同时根据住房保障补助资金使用情况的评估结果确定年度划拨金额。
2.调整财政补助方式,优化资金使用结构。中央住房专项资金补助应根据住房保障实际需要程度进行分配,而不是按照财政困难程度进行划拨。地方政府可以根据低收入家庭对保障性住房的需要先投入财政资金,待建成使用后再向中央财政申请资助,中央按照使用家庭户数占地区总人口数量的比例提供相应的补助。更为重要的是,廉租住房、公共租赁住房保障应坚持以发放住房补贴和租金核减为主,实物补贴为辅。中央预算内投资补助与专项补助资金应合并统一管理,由地方政府围绕住房保障目标,根据实际情况自行选
择住房保障方式,政府资金主要用于租赁补贴发放。在各地已大量建造租赁性住房的情况下,为避免今后地方政府承担庞大的管理维护费用支出,应尽量减少新建廉租住房。
3.拓展资金来源渠道,提高保障能力的可持续性。一是发行地方政府债券。根据住房保障资金需求量,各省(区、市)决定发行住房保障建设债券的数额,发行免税债券筹集建房资金。中央政府对地方政府债券提供担保,对债券发行进行审批和监管。二是以租售并举的方式缓解配套资金不足的困难。在保持合理租赁性住房数量的前提下,可以成本价向有条件的租户出售住房。租户购买住房后,不得再享有租赁补贴和其他住房保障福利。三是继续将住房保障资金纳入财政年度预算,并随财力增长保持合理的年度增长比例。四是将公房、廉租住房、公共租赁住房的租金提高到成本租金水平,用租金维持管理和维护支出,同时对老年、残疾、重病等特殊人员给予优惠,对不同收入水平的低收入家庭提供不同等级的租房补贴。五是在保证公积金增益部分用于住房保障建设的同时,提高土地净收益用于住房保障建设的比例,将彩票发行的部分收入用于住房保障建设。
4.相机推出优惠政策,吸引社会资金参与住房保障建设。一是对保障性住房提供方给予优惠政策。政府应继续采用税收减免、财政补贴等优惠政策支持企业等主体参与保障性住房建设。投资住房保障建设获得的收入可以免除企业所得税,对用于保障性住房建设的银行贷款提供贴息,将“建材下乡”等优惠补贴用于保障性住房建设。进行BOT等运作模式试点,由企业出资建设并运营管理租赁性住房,政府提供补贴。鼓励国有房地产企业、地方政府城投公司把住房保障建设作为投资重点。二是完善住房保障需求方优惠政策。购买保障性住房免收各项行政事业性收费、政府性基金,减免契税、营业税等,并提供贷款贴息,减轻借款人的利息负担。推进公积金制度改革,允许个人用住房公积金交付首付和房租。根据市场房租和成本租金提供租房补贴,增强低收入家庭住房消费能力。加快推进个人所得税改革,实行综合性所得税制,将购房、租房支出作为成本从个人所得中扣除。财
责任编辑 廖奎
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