时间:2020-01-22 作者:王朝才 程仲鸣 (作者单位:财政部财政科学研究所)
[大]
[中]
[小]
摘要:
我国住房制度改革以来,对推动住宅商品化的房地产政策强调过多,而对解决居民基本住房需求的住房政策重视不够,导致以经济适用房和廉租房为主的住房保障制度得不到有效落实,突出表现之一是很大一部分中低收入者被政策隔离于住房保障制度之外。他们既没有能力购买商品房,也不符合申请经济适用房和廉租房的条件,因而成为住房保障制度的“夹心层”。
“夹心层”居民占我国城镇居民的相当比重,解决其住房问题关系到改革、发展和稳定大局。因经济适用房和廉租房的数量有限,政府可以考虑通过实施一系列财政金融政策,大力提供资金支持,让有固定工作和收入的大部分人能买得起房。在这方面,一些发达国家建立的政策性住房金融制度(包括融资、担保和公积金制度等),可为解决我国“夹心层”居民的住房问题提供有益参考。
1.日本的住房保障政策实践。日本人口密度大且相当集中,地价高,住房问题较突出。总体上讲,政府的住房政策目标是为中低收入居民家庭解决基本住房问题,政府的资助主要体现为向中低收入居民家庭提供廉租房和政策性住房融资。在住...
我国住房制度改革以来,对推动住宅商品化的房地产政策强调过多,而对解决居民基本住房需求的住房政策重视不够,导致以经济适用房和廉租房为主的住房保障制度得不到有效落实,突出表现之一是很大一部分中低收入者被政策隔离于住房保障制度之外。他们既没有能力购买商品房,也不符合申请经济适用房和廉租房的条件,因而成为住房保障制度的“夹心层”。
“夹心层”居民占我国城镇居民的相当比重,解决其住房问题关系到改革、发展和稳定大局。因经济适用房和廉租房的数量有限,政府可以考虑通过实施一系列财政金融政策,大力提供资金支持,让有固定工作和收入的大部分人能买得起房。在这方面,一些发达国家建立的政策性住房金融制度(包括融资、担保和公积金制度等),可为解决我国“夹心层”居民的住房问题提供有益参考。
1.日本的住房保障政策实践。日本人口密度大且相当集中,地价高,住房问题较突出。总体上讲,政府的住房政策目标是为中低收入居民家庭解决基本住房问题,政府的资助主要体现为向中低收入居民家庭提供廉租房和政策性住房融资。在住宅的供给中,政府的支持方式主要有三种:设立“住宅金融公库”为居民个人建造或购买住房提供低息贷款;通过财政补贴建设廉租房;设立“住宅公团”为工薪阶层提供住宅和宅基地。其中,住宅公团主要解决中高收入者的住房问题,廉租房重点解决贫困人口的住房问题,住宅金融公库扶持的对象主要是中低收入群体,承担着住宅资金融通的职责。政府通过财政金融资金支持居民建造或购买的住房超过居民住房的40%。住宅金融公库是政府为居民住房提供金融支持的机构,其资金主要来源于政府的财政投融资(包括社会保障制度闲置资金、邮政储蓄资金和简易生命保险资金等)、发行住房债券、财政低息贷款等。住宅金融公库为居民购买或自建住房提供长期低息贷款,利率比商业银行贷款低30%,利息差额由财政承担,贷款的偿还期最长可达35年。住宅金融公库扶持的借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。许多大企业为防止人才流失,还建立了特有的“企业内贷款制度”,为本企业内部员工建造或购买住房提供低息贷款,手续简单,利率较低且固定(一般为3%)。到上世纪末,日本居民住房问题基本上得到了解决,政府开始调整住房保障政策,住宅公团转型为只对民间住宅建设提供服务的机构,住宅金融公库改名为住宅金融支援机构,停止直接发放住房贷款,主要对民间金融机构的居民建房、购房贷款开展担保服务。
2.德国的住房保障政策实践。为解决居民住房严重短缺问题,德国建立了广泛的住房保障制度,包括公共住宅制度、房租补贴制度和住宅储蓄制度等。其中,住宅储蓄制度是一种普遍采用的住房信贷合作制度,通过住宅互助储金信贷社实施。住宅储蓄制度的主要特点为:一是固定利率、低息互助。凡加入住宅互助储金信贷社的社员,必须履行先储蓄后贷款的义务,当储蓄达到所需贷款额的40—50%时,才有资格得到贷款。社内的储蓄和贷款利率独立于德国资本市场,采用长期稳定的低存低贷固定利率制度。二是住宅储蓄奖励。政府对中低收入的住房贷款者根据储蓄额进行奖励,促使他们参加住宅储蓄。住宅储蓄奖励分为储蓄奖励和购房奖励两种。政府通常向住宅互助储金信贷社发放无息建房贷款,额度占社员建房或购房资金的60—70%,有的甚至高达90%。贷款期限一般在20年左右。此外,政府对住宅价格的有效调控,是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。
3.加拿大的住房保障政策实践。加拿大先后实施的住房政策主要有直接建造住房、直接贷款、抵押贷款担保和抵押贷款证券化等。20世纪60年代中期之前,为了解决退伍军人和低收入家庭的住房严重短缺问题,政府成立了按揭和住房公司专门从事住房建设。联邦政府从住房建设领域退出后,将住房政策的重心放在解决中低收入家庭住房问题上,即通过按揭和住房公司向为中低收入家庭建造保障住房的机构提供直接贷款。随着地方政府对住房问题的日益重视,联邦政府削减了对保障住房的直接贷款额度,直至1992年彻底停止直接贷款。为了解决抵押贷款首期付款比例较高的问题,按揭和住房公司在联邦政府授权下建立了抵押贷款担保制度,为中低收入家庭购房首付款低于30%的抵押贷款提供100%的担保,同时政府鼓励金融机构发放低首付款的抵押贷款。自20世纪80年代中期开始,为了增加抵押贷款的资金供给,按揭和住房公司开始为住房抵押贷款证券提供担保。
4.新加坡的住房保障政策实践。1960年,新加坡设立建屋发展局以解决住房问题。经过50年发展,形成了以公共住屋(又称组屋)为主、商品房为辅的房地产市场格局,其中公共住屋可以解决80%人口的住房问题。政府资金在公共住屋建设中起着重要作用,居民只需用薪金的20%偿还购房贷款,就可轻松拥有一套属于自己的住房。虽然新加坡已是发达的市场经济国家,但政府仍然主导公共住屋的开发和建设,严格控制土地资源,为公共住屋建设提供强有力的土地和资金保障。优惠低息贷款和公积金政策是新加坡发展公共住屋的两个重要手段。一方面,政府以低息贷款的方式对建屋发展局进行资金支持,利率明显低于市场利率。政府对建屋发展局的贷款主要是住房开发贷款和抵押融资贷款。住房开发贷款主要用于开发项目及其运行,利率高出公积金浮动利率两个百分点,还款期20年,建屋发展局通过出售公共住屋来偿还。抵押融资贷款主要用于居民购买建屋发展局公有住屋的抵押贷款,即建屋发展局从政府获取该项贷款后,再将其作为购房贷款借贷给公共住屋的买主。公共住屋售价根据中低收入家庭的承受能力确定,不是成本价,更不是市场价,亏损部分经政府审核后给予财政补贴。另一方面,政府通过建立良性循环的公积金制度来解决中低收入居民的住房问题。新加坡的公积金制度,是一种全面的强制储蓄制度,规定雇主和雇员都必须以雇员的薪金为基数,按照法定的公积金缴纳率,将资金存入中央公积金局的个人账户,用于退休、住房、医疗、教育等诸多方面。公积金通过向建屋发展局发放公共住宅建设贷款和向买房的个人提供贷款来支持“公共住屋计划”。
借鉴上述国家针对中低收入群体实施的住房保障政策及措施,建议我国建立政策性融资和担保体系,在“夹心层”居民购房确有困难时,让他们能够借到资金并最好是优惠的资金,从而帮助其更好地实现“住有所居”。
在支持“夹心层”居民解决住房问题时,采用政策金融手段(包括政策性融资和担保)比政府直接投入方式(如建设经济适用房等)有更多优势。首先,它不对房地产市场产生影响,一定意义上讲,还有助于扩大房地产市场。考虑到房地产经济在我国国民经济中的重要地位,政府在解决居民住房问题的同时,必须考虑要促进房地产市场的发展。通过政策金融手段支持居民在市场上购买住房,实际上增加了房地产市场的有效需求,有利于房地产市场的健康、平稳发展。如果采取建设公租房或经济适用房的方式,实际上是把这一人群的住房需求从房地产市场中隔离开来,减少了房地产市场的需求。其次,可以针对不同的家庭(不同的收入情况等)采取不同的优惠政策。如对于收入较好且发展前景较好的家庭可只提供担保,而对于收入水平不高的家庭,可提供相对长期且较低利息的融资。再者,采取政策金融手段,政府的资金压力小,负担也相对轻。融资是有偿的,政府只需部分贴息即可;担保是以市场融资为对象的,只是在房主出现偿还困难时才发生资金负担问题。
通过政策性融资和担保方式支持“夹心层”居民购房,关键要解决好资金来源、优惠政策制定、法制化管理等几个问题。首先,要有充足的资金来源。考虑到政策性融资和担保原则上是有偿使用,可以动用国家现有的储备或积累资金,如社会保障制度闲置资金、部分外汇储备资金等,在使用中辅以适当的财政贴息。这些资金用在住房政策性融资上的收益性与安全性是可以得到保证的。其次,要科学制定优惠政策。规定进入门槛,严格限制高收入家庭进入;限制利用政策性融资和担保购房的面积,例如人均50平方米左右;规定任何个人只有一次享受的机会;对于可以享受政策性融资和担保的家庭,根据不同的家庭情况确定优惠政策。例如,由于同样的收入水平,在不同的城市其购房能力是不同的,家庭收入情况可以用家庭月收入与当地普通商品房的均价比作为指标,根据比例大小确定优惠措施。再者,严格的法制化管理是政策实施的根本保障。政策性融资属于政府与市场的交接点,不严格管理,很容易被扭曲,因此,对于政策性融资机构的管理,要严格且法制化。其一是优惠政策法制化。什么人不能进入,什么情况下只能提供担保,针对什么家庭情况提供什么样的融资(利息及期限等),以及如何处理相关程序等问题均应在法律中明确规定。法律要公开且加大宣传力度,让全体居民都了解,申请者可以依法维护自身利益。其二是机构实行准公务员管理,不赋予其盈利或自负盈亏的职责,机构的主要任务就是依法提供服务。财
责任编辑 韩璐
相关推荐