时间:2020-01-22 作者:楼晓英 (作者单位:中央财经大学)
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摘要:
我国正处于社会转型时期,公共安全事故的发生频率与影响程度均有不断上升之势,公共安全管理日益成为政府工作的重点,但由于公共安全补偿机制的不完善,政府无奈成为许多安全事故的最终埋单者。随着改革的纵深发展,政府职能必须从全能型向有限型转变,在公共安全补偿机制中充分发挥社会力量,由政府主导过渡为社会化参与。
公共安全补偿机制中政府面临的困境
公共安全事故会造成大量的人员伤亡及财产损失,影响社会生产、生活的有序进行,这就相应提出了公共安全事故的补偿问题,包括受损财产的重建重置、人员伤亡的赔偿、生态环境的恢复等等,无一例外都需要大量的资金投入,而资金的可获得性和及时性是公共安全事故造成的危害能否得以尽快消除的关键,也是影响公共安全恢复进程的重要因素。目前,在公共安全补偿机制中,主要有三大主体负责承担事故损失赔付责任。
事故责任者。许多非自然灾害事故是由生产者或经营者不可免责的原因造成的,理应由其承担损失赔付责任。但是,对于一般的生产者与经营者而言,一旦发生重大安全事故,受经济实力限制,能够给予受害者的赔偿极为有限。尤其是私营或个体生产者、经营者在事故发生后,还会经常出现逃避赔偿...
我国正处于社会转型时期,公共安全事故的发生频率与影响程度均有不断上升之势,公共安全管理日益成为政府工作的重点,但由于公共安全补偿机制的不完善,政府无奈成为许多安全事故的最终埋单者。随着改革的纵深发展,政府职能必须从全能型向有限型转变,在公共安全补偿机制中充分发挥社会力量,由政府主导过渡为社会化参与。
公共安全补偿机制中政府面临的困境
公共安全事故会造成大量的人员伤亡及财产损失,影响社会生产、生活的有序进行,这就相应提出了公共安全事故的补偿问题,包括受损财产的重建重置、人员伤亡的赔偿、生态环境的恢复等等,无一例外都需要大量的资金投入,而资金的可获得性和及时性是公共安全事故造成的危害能否得以尽快消除的关键,也是影响公共安全恢复进程的重要因素。目前,在公共安全补偿机制中,主要有三大主体负责承担事故损失赔付责任。
事故责任者。许多非自然灾害事故是由生产者或经营者不可免责的原因造成的,理应由其承担损失赔付责任。但是,对于一般的生产者与经营者而言,一旦发生重大安全事故,受经济实力限制,能够给予受害者的赔偿极为有限。尤其是私营或个体生产者、经营者在事故发生后,还会经常出现逃避赔偿责任或根本无力赔偿的情况,使受害方的利益无法得到应有的保障。
保险公司。在国外,由保险公司赔偿事故造成的损失,是公共安全补偿机制中极为重要的渠道。“9·11”事件中,保险公司及再保险公司最终赔付了约220亿美元,保险赔付占全部损失的51%。在我国,由于保险业发展时间较短、公众的保险意识淡薄等多种原因,由保险公司作为主要的损失补偿者尚未形成气候。如2008年我国南方遭受雪灾,保险赔付仅占全部损失的2.2%;同年我国发生汶川特大地震,保险赔付不足5%。
政府。我国目前对重大公共安全事故的应急处理和损失赔付基本上是以政府为主导,特别是一些生产者、经营者因经济能力有限或有意逃避责任,常常在发生重大事故后躲藏逃匿,把善后处理工作全部推给政府。2007年,山西省临汾市余家岭煤矿局部瓦斯爆炸,造成26人死亡,按照每人最低20万元的赔偿标准,至少需要500多万元资金,但矿主仅有30余万元,乡政府财力紧张,只得向其他煤矿摊派。2005年,重庆市奉节县苏龙寺煤矿发生特大瓦斯爆炸事故,造成19名矿工死亡,事故发生后矿主逃跑,政府被迫出资赔偿。
政府在公共安全补偿机制中扮演了埋单者角色,直接造成了政府财政支出的大幅增加,负担沉重,更重要的是弱化了其他主体参与风险补偿的动力。实际上,政府并没有能力来完全承担公共安全补偿责任,尤其是在复杂多变的自然、社会环境下,各种公共安全事故随时有可能发生,政府不能也不应该扮演主要的埋单者角色。
公共安全补偿中风险社会化的实践及问题分析
随着国家对公共安全管理的日益重视,一些地区、行业已经开始尝试通过风险社会化分散的方式来解决安全事故发生后的损失补偿问题。以公众场所面临的火灾事故为例,2006年3月,公安部和保监会联合下发了《关于积极推进火灾公众责任保险,切实加强火灾防范和风险管理工作的通知》,随后《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中也将火灾公众责任险列为重点推广险种。目前,河北、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东等地均已陆续发布文件,推动重点领域和企业的火灾公众责任保险工作。对于煤矿、非煤矿山等高危行业,2005年,财政部、国家安全生产监督管理总局出台了《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》,要求煤矿企业按照设计或者采矿许可证确定的生产能力,存储风险抵押金,专项用于企业生产安全事故抢险救灾和善后处理。2009年,又下发了《关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见》,拟采取政府推动和市场化运作相结合的方式,在高危行业推进安全生产责任保险,建立安全监管部门、保险机构、企业和职工个人多方共赢互动的激励约束机制。
这些措施的实施在一定程度上保证了公共安全事故后的恢复进程,缓解了政府的财政压力。但是,在尝试利用风险社会化分散方式解决事故损失补偿问题的实践中仍然存在风险社会化分散形式单一的问题。目前,一些地区、行业虽然试图在社会范围内分散面临的公共安全风险,但是单纯地依赖于保险方式。虽然保险被公认为是公共安全事故中的重要补偿方式,但是我国保险业于1980年才恢复国内业务,发展时间较短、公众的保险意识淡薄、保险险种匮乏、保险公司服务水平不到位,因此保险这种很好的风险分散方式在已有的实践中并未获得公众的广泛认同,在对公共安全风险补偿方面尚未获得良好的效果。
在推进方式上,主要以立法或规章强制推行,侵害了潜在责任主体的自主决定权,而且这种违背市场规律的做法在监督不力或行政干预不足的情况下将出现大的波动甚至是倒退,同时也会因保险公司缺乏产品更新和服务优化的动力而减弱保险应有的功能。有的地方尝试采取引导鼓励的方式,这种方式虽然尊重和顺应了公众的自由意愿,但又造成推进过程中的力度不足、投保率不高,无法达到保险所需要的大量同质的保险标的,影响风险分散效果。
风险社会化分散的形式选择与推进方式建议
针对我国在公共安全风险补偿实践中存在的问题,笔者认为应根据不同地区、不同行业的实际,采取适宜的风险社会化分散形式,实行有区别、有针对性的风险社会化分散推进机制。
保险、基金、财务担保在风险社会化分散中具有各自的特色和作用,在实践中应该根据不同地区的保险业发展水平、公众保险意识、监管机构设置及不同行业的风险情况、安全事故频率等因素,综合考虑采用何种形式。基金通常是依赖公权力的强制与监督来征收、管理和使用,是根据法律或行政性规章建立起来的,反映了政府的意志,适合在具有高度公共安全风险的行业、地区采用,如煤矿行业等。通过强制力集聚起来的基金可以在事故发生后迅速发挥其抢救及重建功效。保险需要集合大量的标的,以保证风险在更大范围和程度上得以分散。在保险业较为发达、公众保险意识较强的地区或行业,通过保险这种典型的风险社会化分散方式可以达到迅速恢复生产、生活的目的。财务担保是责任人通过提取一定的资金或者由具有偿付能力的第三人为潜在责任人提供财务保证,对于某些有充足自我保障能力的生产者或经营者而言,可能愿意选择这一种形式。
在实际中,也可以将上述几种方式结合使用,以充分发挥其在社会范围内分散风险、保证受害者利益、减轻财政负担的作用。如对于公共场所的安全风险,可以采用保险及财务担保的方式,这样既可以保证受害人得到充分的赔偿,又可以结合一些有赔偿能力的业主或经营者的具体情况,避免强制之嫌。再如,对于高污染区域,可以建立由保险(或财务担保)、基金和国家赔偿组成的多层次保障制度,即发生环境污染事故后首先由保险公司(或财务担保人)在赔偿限额内承担赔偿责任,该限额之外由基金承担,基金不能够完全承担的,由国家承担相应的赔偿责任。
与此同时,还要慎重选择是否采取强制方式推进风险社会化分散机制。基金本身固有的性质决定了其必须强制推行,但保险或财务担保方式如何推进以求风险的最大范围分散,这一问题无论在理论界还是实践中均长期存在争论。如果将投保与否的决定权赋之与公众,充分保证公众的自由选择权,则可能因公众的侥幸心理导致投保率较低,从而无法达到通过全社会的参与分散风险、迅速获得恢复资金的目的。若不加区别一律以强制方式推进,虽然能够保证公众参与的广泛性,使风险在更大范围和程度上得以分散,但在某种程度上又侵害了公众的自主决定权,引起社会某种程度的不满和消极抵制。因此笔者认为,除一些公共安全风险较高的领域(如煤矿、石油、化工、核燃料生产、有毒废弃物处理等)可以以强制方式推行保险或财务担保方式外,一般情况下应尽量避免采用,或代之以其他方式,如引导型强制。所谓引导型强制是指利用一定的经济手段引导生产者、经营者投保,即将某种经济利益(如银行信贷或费用补贴等)与投保、提供财务担保相捆绑,若不投保,则无法享有该经济利益,以此来吸引生产者、经营者以保险、财务担保方式分散公共安全风险。通过经济利益促使生产者、经营者投保,由生产者、经营者自身在投保和享受经济利益之间进行抉择,一方面可以解决强制方式所引致的误解和不满,另一方面又达到了在尽可能大的范围内分散风险的目的。财
责任编辑 韩璐
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