时间:2020-01-22 作者:秦锐 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高,严重影响了经济社会可持续发展和人民生命财产安全。尽管在现有的科技水平下,还无法完全规避自然灾害的发生,但可以依据自然灾害这类突发事件的发生、发展、衍生规律以及救助主体自身的运作规律,建立健全相应的管理机制进行预防和处置。公共财政是政府应对突发公共事件的物质基础和主要政策工具,必须在防灾救灾中发挥重要作用,尽可能地减少自然灾害给人类社会造成的危害。
财政防灾救灾管理机制建设情况
近年来,财政部门加快推进财政应急管理机制建设,注重防灾救灾应急管理公共产品和服务支出的投入,初步建立了较为完善的财政应急管理体系,财政防灾救灾和应急管理能力明显提高。
一是建立健全财政应急预案体系。2004年财政部制定了《突发事件财政应急保障预案》,明确了应急管理中财政部门的具体职责和工作程序。各级地方财政部门也不断推进财政应急管理工作的法制化进程,健全完善应急预案以及应急管理体制机制,形成了比较完备的应急管理...
我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高,严重影响了经济社会可持续发展和人民生命财产安全。尽管在现有的科技水平下,还无法完全规避自然灾害的发生,但可以依据自然灾害这类突发事件的发生、发展、衍生规律以及救助主体自身的运作规律,建立健全相应的管理机制进行预防和处置。公共财政是政府应对突发公共事件的物质基础和主要政策工具,必须在防灾救灾中发挥重要作用,尽可能地减少自然灾害给人类社会造成的危害。
财政防灾救灾管理机制建设情况
近年来,财政部门加快推进财政应急管理机制建设,注重防灾救灾应急管理公共产品和服务支出的投入,初步建立了较为完善的财政应急管理体系,财政防灾救灾和应急管理能力明显提高。
一是建立健全财政应急预案体系。2004年财政部制定了《突发事件财政应急保障预案》,明确了应急管理中财政部门的具体职责和工作程序。各级地方财政部门也不断推进财政应急管理工作的法制化进程,健全完善应急预案以及应急管理体制机制,形成了比较完备的应急管理法制体系。
二是加强财政应急保障能力建设。中央财政投入大量资金,重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络和预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作。各级财政部门安排专项资金,支持应急管理业务部门的日常工作,推进应急管理工作法制化、规范化建设和应急队伍建设,支持国家防汛抗旱、抗震防灾救灾、森林防火等专业机构应急指挥能力建设。目前,我国灾后恢复重建能力明显增强,因灾损坏的民房基本上做到当年重建。
三是理顺与各职能部门之间的协调机制。在应急管理领导机构的统一部署下,财政部门按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则,建立健全部门协调机制,确保应急管理工作有序开展,保障应急管理资金及时拨付到位,满足应急管理工作的资金需求。2010年舟曲特大山洪泥石流发生后短短几个小时内,财政部门就采取一系列积极救灾举措最大限度调动了财政资源,配合其他政府部门为抗灾救灾争取了宝贵的时间。
四是加强财政应急资金的监督管理。在长期的实践过程中,财政部门不断创新管理方式,加强透明化、公开化的财政监督管理。如应对舟曲特大山洪泥石流灾害过程中,财政部门与审计部门密切配合,由审计部门追踪监督自然灾害生活补助应急基金、卫生防疫和房屋补助等拨款、各单位各部门各行业捐款,并多次发布审计公告,在网上公开发布捐赠资金的明细及去向。
财政防灾救灾管理机制存在的问题
一是财政应急投入不足。目前财政部门用于自然灾害类突发事件的支出虽然逐年增加,但在整个公共财政总支出中只占一小部分,且提取预备费、发行特别国债、实行税收优惠、压缩行政支出、对口支援等财政应急工具亟需完善。以预备费制度为例,预算法规定各级政府预算中应设置1%至3%的预备费,用于当年救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但这一比例远远低于发达国家的预备费投入水平,无法满足救灾资金需求,难以发挥财力支撑的作用。
二是财政应急管理意识有待加强。在财政应急管理中,防范公共风险的意识缺位,应急工作重视事中救济、事后追加,忽视源头性的灾前预警防范工作;灾前风险预警和预防投入不足,很少组织公民进行灾害逃生演练或教育培训。
三是中央政府与地方政府之间缺乏合理的应急成本分摊机制。对于应急管理的支出责任,理论上应是“地方自救为主,中央予以适当补助”。但由于缺乏明确的规定,中央和地方政府在重大自然灾害的预警、防治、救助中可能展开博弈。中央政府希望地方政府加大对自然灾害的预警、防治等投入,以减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额;地方政府则更倾向于将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面,当遭遇重大自然灾害时希望中央财政拨付更多的资金来进行救助。实际中,地方政府特别是中西部地区对上级财政部门转移支付的依赖程度很高,不少地方存在少提、不提甚至随意挪用预备费的现象,一旦发生自然灾害,往往陷入无钱可用的窘境,产生了财政应急“不作为”或“少作为”的问题。
四是防灾救灾协同治理制度基础薄弱。政府、社会、市场之间缺乏风险成本分担责任框架。政府一直在救灾、灾后重建以及灾害损失补偿中承担着巨大责任,近年来这种责任更是表现出不断强化的趋势,而本应发挥重要作用的社会机制和市场机制却未能有效作为。社会机制方面,美国常年的个人捐献相当于GDP的2—3%,而我国2008年的1000亿捐款只占GDP的0.3%,2009年社会捐献仅300多亿元,2010年救灾募捐同样出现了明显的疲软现象。市场机制方面,全世界的保险赔款平均占灾害损失的36%左右,发达国家高达60%以上,而我国2008年南方冰雪灾害的保险赔款仅占灾害损失的1.3%,汶川地震保险赔款不到地震损失的2%,2010年的西南干旱、玉树地震、舟曲特大泥石流中,保险公司更是难见身影,保险赔款几近于无。
五是应急资金使用仍然存在不规范的问题。一方面,预算法规定,经本级人民代表大会批准的预算,非经法定程序不得变更。但近3年来,国家财政的部分应急措施是临时制定的,拨付财政资金以后再报全国人大常委会审批。这虽然体现了应对灾害的决心和效率,但从长远看,预算的事后审批损害了预算法的严肃性,也违背了公共财政的基本要求。另一方面,财政应急资金受不同的利益诉求影响,使用效益受损。如在紧急救援阶段,由于灾情核实困难,个别地方重复统计、多报多领财政补助金;一些政府部门、财政拨款单位使用本部门、本单位经费给灾区的援助款,被统计到社会捐赠资金范围。安置受灾群众和恢复重建初始阶段,少数地方和个别单位在发放补助时存在搭车收费、自行提高标准的现象;在救灾款物使用中,少数地方和个别单位存在上缴不及时、挤占挪用救灾资金等违规问题,个别基层干部存在“优亲厚友”的行为。
完善财政防灾救灾管理机制的政策建议
应对自然灾害类突发事件是一个长期、复杂的系统工程,需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。应该按照严格界定政府和市场职能、合理划分中央和地方事权、加强监督并跟踪问效的原则,完善财政防灾救灾管理机制。
一是加强财政风险管理。财政风险管理具有渗透性、全局性和系统性,蕴含于财政运行的整个过程及各个环节,是贯穿事前预警、事中救济、事后追加全过程的长期行为。应该科学合理地安排事前、事中、事后的资金投入比例,特别是确保事前预警支出,提高整个财政防灾救灾资金的配置效率。一方面,在现有的财政防灾救灾支出存量中,尽量使事中处置和善后处理资金前移,保证预警支出占较大比重。另一方面,在以后的财政防灾救灾支出增量中,确保事前预警支出占有支配性的比例,使财政应急保障功能从被动“应急”转移到主动“防治”上来。
二是完善预备费制度,多渠道筹集防灾救灾资金。在自然灾害发生的初始阶段,预备费是首位的财政应急手段,只有当危急状态超出预备费的能力时,才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说,预备费应急功能的强弱决定了是否需要启用其他应急手段,以及启用其他应急手段的时间。因此,有必要提高预备费比率,对预备费实行基金式管理,并拓宽预备费资金来源。此外,可以参考中央预算稳定调节基金应对自然灾害的功能,建立长效性的抗灾基金,减少灾害发生后对原支出项目或计划的连带影响;并综合运用财政担保、贴息、以奖代补等政策工具,引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建。
三是逐步建立政府间应急成本分担机制。建立健全分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主的应急管理体制,地方财政主要负责对本地区突发公共事件的管理和协调工作的经费支出,中央财政主要负责跨区域、危害性大的应急管理事件的协调等方面的支出。这样有利于危机状态下有关部门及时开展工作,提高危机管理工作效率,也有助于避免行政命令对财政支出秩序的过度干扰。
四是尽快构建政府、市场、社会各显其长,共同负担灾害损失补偿责任的灾害保障体系。建立以政府为主导、以企业与社会团体为支撑、人民群众广泛参与的资金筹措体系。一方面,政府应制定各种优惠政策,引导并协调社会机制、市场机制发挥作用,提高企业与社会团体参与防灾救灾的积极性,有序有效地组织开展募捐与灾害救援活动。另一方面,大力发展商业保险,让保险公司成为救灾保障体系中的主力军。进一步调整保险业布局,建立具有特定职能的农业政策保险、地震洪水巨灾保险、公共设施强制保险等制度,继续增加保险市场主体,建立巨灾再保险机构,引导各商业保险公司通过拓展灾害保险业务更多地承担灾损补偿责任。同时,鼓励家庭与各单位组织参加商业保险,并对部分业务实行税收优惠政策。
五是加强防灾救灾资金监督检查和绩效管理,不断提高资金使用效率。建立财政应急预算,将防灾救灾应急管理的日常运转经费纳入年度部门预算,按照部门预算管理的有关规定执行。规范资金拨付程序,推行应急管理经费国库集中收付制度。建立和完善应急管理资金监管工作机制,对应急资金实行事前、事中、事后全过程的监督。建立项目绩效评价体系,提高应急管理相关公共产品和服务的质量。各级财政部门还可以通过民意调查的方式,让普通百姓对防灾救灾工作进行评价,并将结果向社会公布,接受社会监督。财
责任编辑 廖奎
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