时间:2020-01-22 作者:王雍君
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摘要:
预算全面性改革的风险之一就是所谓的“‘取消’预算外资金”。实际上,即使在民主与法治相当成熟的西方国家,仍然存在大量的预算外资金。
我国预算改革最优先的领域是促进预算的全面性,因为公共预算领域多数基础性和关键性的改革都直接或间接地指向全面性。在缺乏全面性的情况下,所有由财政性资金资助的政府活动将不能处于立法机关的监控之下,更不可能处于公民的视线之内,由此将削弱政府透明度,导致劣治而非善治。全面性还是公共财政管理创新的前提条件,无论创新的目标和重点指向合规性还是绩效都是如此。虽然如此重要,但朝向全面性的预算改革——通常的说法是“将预算外‘纳入’预算内”——一直是个“老大难”问题。其原因不完全是既得利益者的阻挠,也有学界和官方在相关概念上的模糊和由此产生的误导。流行的术语——“预算外”(资金)、“全口径预算”以及“纳入”——常常没有得到很好澄清,不仅造成理解和学术交流上的混乱,还会冒使改革迷失正确方向的风险。风险之一就是所谓的“‘取消’预算外资金”。实际上,即使在民主与法治相当成熟的西方国家,法律照样允许存在大量的预算外资金。真正的问题不在于预算外资金,而在于确保预算的全面性。全面...
预算全面性改革的风险之一就是所谓的“‘取消’预算外资金”。实际上,即使在民主与法治相当成熟的西方国家,仍然存在大量的预算外资金。
我国预算改革最优先的领域是促进预算的全面性,因为公共预算领域多数基础性和关键性的改革都直接或间接地指向全面性。在缺乏全面性的情况下,所有由财政性资金资助的政府活动将不能处于立法机关的监控之下,更不可能处于公民的视线之内,由此将削弱政府透明度,导致劣治而非善治。全面性还是公共财政管理创新的前提条件,无论创新的目标和重点指向合规性还是绩效都是如此。虽然如此重要,但朝向全面性的预算改革——通常的说法是“将预算外‘纳入’预算内”——一直是个“老大难”问题。其原因不完全是既得利益者的阻挠,也有学界和官方在相关概念上的模糊和由此产生的误导。流行的术语——“预算外”(资金)、“全口径预算”以及“纳入”——常常没有得到很好澄清,不仅造成理解和学术交流上的混乱,还会冒使改革迷失正确方向的风险。风险之一就是所谓的“‘取消’预算外资金”。实际上,即使在民主与法治相当成熟的西方国家,法律照样允许存在大量的预算外资金。真正的问题不在于预算外资金,而在于确保预算的全面性。全面性是一个包容预算外金的概念。作为现代预算制度根基的全面性原则,涉及三个基本维度:预算范围、预算文件和预算程序。
预算的范围
预算范围包括预算的时间框架和预算中包括或排除的条目。预算的适当范围取决于两个主要成分:预算中应该包括或排除哪些条目和公共规划,以及预算的时间框架和预算数据覆盖多少年份。前者涉及的是空间意义的预算范围,它取决于政府的职能边界,并反过来影响政府与市场的边界。因为一般地讲,预算重视什么,政府也会重视什么;预算忽视什么,政府也会忽视什么。因此,确定预算的适当范围非常重要。
理想的情况下,政府活动的范围应在预算范围中得到准确反映,但这并非意味着预算的范围越宽越好。理论上,政府应该做人民之所需、人民依赖自己的力量做不好或不愿意的事情,即公共事务。这些事务需要用纳税人的钱来资助,目标则指向一般社会福利即公共利益。现实生活中,公共部门会提供一些私人物品,私人部门也会提供一些公共物品,公共物品与私人物品不是界定公私界限的操作性概念。有些活动明显地属于私人领域,由公款予以资助缺乏起码的和适当的理由,有些活动则明显地需要政府承担。逾越这些界限意味着政府活动边界的“越位”,即政府行动干涉到了私人(市场)领域。另外,政府活动的边界也不是越窄越好。政府该做但未做(不作为)表明政府职能的缺位,在预算方面反映为预算的范围过于狭窄。因此,预算的范围必须适当,既不是越宽越好,也不是越狭窄越好,预算的适当范围构成了预算全面性的前提条件。
预算的空间范围不仅指向支出,也包括收入、赤字/盈余和债务。健全的公共支出规划以及为确保预算的可靠性与可信度,都要求将对收入的现实估计作为预算过程的起点。如果对资源可得性不了解,那么支出规划反映的只是“希望”,而不是可以且必须付诸实施的规划。
与预算的空间范围密切相关的另一个概念是预算的详细程度。高度详细的预算列示所有的收入来源和支出用途,有助于增强受托责任和透明度,以及促进更好的财务管理。但是,预算并非越详细越好,过于详细的预算也存在预算准备和解释过于困难的劣势。
预算的范围还与时间维度相连,主要是覆盖的时间框架以及预算文件中披露的数据涉及多少个年份。预算最低限度的时间框架是一年。某些国家也披露多年(预算年度之后3—5年甚至10年)的收入与支出筹划,以反映变化趋势。预算应包括当前年度的收支概算,使决策制订者能够对当前年度的预算和提议的预算进行比较。由于当前年度数据只是概算,因此,预算需要包括上一个或上几个预算年度的实际数。包括多个历史年度数据有助于鉴别单个支出条目或总的支出增长是否超出控制范围。
预算程序的全面性
预算程序的全面性是预算全面性的首要标志和核心成分。预算本身就是一种程序安排,参与者借助预算程序完成对稀缺资源的分配,以促进公共政策目标的实现。预算程序因国家而异,但一般都覆盖行政部门准备预算、立法机关审查和批准预算、行政部门执行预算以及监督、评估与审计。预算程序由此形成一个循环,立法机关、政府内阁、财政部门和预算申请者等相关主体直接参与,每一方都扮演不同角色,拥有不同的权力,行使不同的职责,年复一年地参与竞争公共资源的游戏。
在国内学界流行的语境中,“纳入”预算通常被含蓄地界定为在预算文件中披露相关信息。这种理解过于狭隘。在我看来,“纳入预算”应是通过法定的年度预算程序做出公共资源的汲取和配置决定,并且通过这一程序进行审查、评估和审计公共资源配置的结果。也就是说,所有需要消耗公共资源的政策决定应通过正式的预算程序予以推动,通过预算分配稀缺资源的过程应作为现代社会最基本、最正式和最经常使用的治理程序。
在现代法治与民主国家,预算已然构成限制政府权力滥用的安全阀。事实上,除了正式的年度预算程序外,没有其他任何程序能够承载如此精密的合规性控制规则、程序和实施机制。作为政治民主和公共治理的财政基石,预算程序安排被广泛接受,任何在这个程序之外做出有关政府活动与公款动用的决定,包括在此程序之外实施审查、监督和审计等控制活动,都与民主政治的内在要求背道而驰,并为寻租和腐败留下空间。
因此,预算全面性的基本含义是预算程序的全面性,即有关公共资源分配的社会选择应通过预算程序做出,或者通过控制机制与受托责任标准“向预算程序看齐”的特定安排做出。
预算程序的基本功能在于以民主的方法决定公共政策和相应的资源分配,以及对其进行审查、监督、评估和审计。在宪政意义上,其最重要的意义在于为政府活动及其融资安排提供全面的财政授权。财政授权的全面性通过预算程序的全面性得以保障。然而,许多国家的预算程序提供的财政授权是不全面的和支离破碎的。在这样的程序下,大量的政府活动,例如预算外资金和准财政活动(税收支出、政府贷款和贷款担保),不受正式的预算程序的制约。概括地讲,完整意义上的预算程序全面性,要求所有具有财政效应的政策和规划,无论财政效应是直接的还是间接的、即期的还是未来的,都必须通过年度预算程序审查、批准和授权,以及事中和事后的监督、评估与审计。
但在实践中,有些政府活动和资金可能确实需要通过其他一些特定程序(常见的是专款专用安排)加以管理,那么,这些程序在受托责任、控制和报告方面所采纳的标准不应低于年度预算程序,即“向正式预算程序看齐”。这一原则同样适用于具有间接性或不确定性的财政效应的政策工具。政府政策目标可以通过税收政策和公共支出政策,或者两者的组合得到促进,但有些公共政策的财政效应是间接的(例如税收优惠政策)和不确定的(例如贷款担保)。因其具有财政效应,要求在正式预算程序中(或者审查标准不低于这一程序的其他程序中)予以审查,以确保这类政策与活动的成本效益。并能够将其与其他公共政策进行直接比较,据此从成本效益分析的客观规则决定哪类政策选择更具吸引力。
另外,全面的预算程序还要求有效参与,尤其是公民(委托人)的参与。作为现代社会控制委托代理关系最基本、最正式的政治程序,排斥或缺乏某种形式的公民(委托人)参与,预算程序仍然是不全面的。如果公民甚至立法机关的参与是不充分的,或者处于“旁观者”的地位,那么预算程序只是单一的代理人参与的程序。因此,预算程序的全面性必须包含预算参与的全面性,其中最重要的特征就是公民赋权:赋予公民的预算参与权利。缺乏这一特征意味着预算全面性的缺失,预算决策没有充分反映公民的偏好。
预算文件的全面性
预算全面性的第三个维度是预算文件的全面性。作为预算程序最重要的“产品”,预算文件不只是一份法律文件,而且是政府最重要的政策文件。
预算文件就其内容而言需要包括四个主要组成部分:预算前报告、预算概要、详细的计划(覆盖收入、支出、赤字/盈余与债务)以及补充性文件和信息。预算前报告包括预算政策和预算总额,阐明即将到来的下一个预算年度中政府的关键性决定和优先事项,包括相对于当前年度而言在优先性方面发生的重要变化,以及对这些变化的解释。预算概要表明政府作为一个整体的综合财政计划,包括主要的支出类别和主要的收入来源,支出应包括按支出对象和功能的分类。第三部分是详细的计划。其中,支出计划需要进一步按组织机构分类,收入也要有详细分类的信息。基于组织机构的、清楚和详细的支出分类对于受托责任十分重要。受托责任要求预算文件提供关于“谁从预算中拿了多少钱”、“这些钱被用什么目的”以及“实际上是否用于这些目的”的详细信息。最后部分的补充性文件和信息,比如社会经济和法律方面的信息,旨在帮助阅读者理解预算计划,以及帮助评估预算对于政府打算促进的政策目标的充分性及其资源含义。
在以上四个部分中,特别重要的一个成分是预算概要。好的预算概要应有助于公民阅读和理解。如果不能阅读和理解预算,公民就不能有效参与到公共资源配置和分配事务中,因此,在理想情况下,预算概要应以一份公民指南或公民概要的形式发布。财
(作者为中央财经大学财经研究院院长)
责任编辑 张蕊
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