时间:2020-01-22 作者:孙忠欣 侯乃弘 王晓琳 (作者单位:山东省财政厅)
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摘要:
政府非税收入是财政收入的重要组成部分,为提高各级政府保障能力发挥了重要的作用。对于市、县财政来说,非税收入已成为财政收入的主要来源和组成部分,有的地区非税收入甚至超过地方税收收入,发挥的作用更加明显。按照财政部“双基”工作要求,因此,加强政府非税收入管理,是财政科学化精细化管理的重要内容。由于历史原因,社会各界包括财政部门内部对政府非税收入还存在一些模糊认识,进一步澄清这些认识,对于做好政府非税收入规范管理工作具有重要意义。
一、非税收入与预算外资金
我国的非税收入是从预算外资金演变而来的,主要包括行政事业性收费和政府性基金。因此,很多人认为,非税收入就是过去的预算外资金。其实,这种认识是不正确的,这也是目前规范非税收入管理的观念上的最大障碍。
从财政理论上讲,预算外资金不属于财政收入的范畴。按照现代财政理论,政府的财政收入包括税收收入、非税收入、债务收入和社保基金收入四个部分。在我国,目前社保基金还没有纳入财政收入的范畴,财政收入主要来源于税收收入、非税收入和债务收入。财政收入全部纳入国库或专户管理。从理论上讲,财政收入不论收入来源还是管理方式,都不包含预算外资金...
政府非税收入是财政收入的重要组成部分,为提高各级政府保障能力发挥了重要的作用。对于市、县财政来说,非税收入已成为财政收入的主要来源和组成部分,有的地区非税收入甚至超过地方税收收入,发挥的作用更加明显。按照财政部“双基”工作要求,因此,加强政府非税收入管理,是财政科学化精细化管理的重要内容。由于历史原因,社会各界包括财政部门内部对政府非税收入还存在一些模糊认识,进一步澄清这些认识,对于做好政府非税收入规范管理工作具有重要意义。
一、非税收入与预算外资金
我国的非税收入是从预算外资金演变而来的,主要包括行政事业性收费和政府性基金。因此,很多人认为,非税收入就是过去的预算外资金。其实,这种认识是不正确的,这也是目前规范非税收入管理的观念上的最大障碍。
从财政理论上讲,预算外资金不属于财政收入的范畴。按照现代财政理论,政府的财政收入包括税收收入、非税收入、债务收入和社保基金收入四个部分。在我国,目前社保基金还没有纳入财政收入的范畴,财政收入主要来源于税收收入、非税收入和债务收入。财政收入全部纳入国库或专户管理。从理论上讲,财政收入不论收入来源还是管理方式,都不包含预算外资金。
从财政实践来看,非税收入一直是财政收入的重要组成部分,预算外资金只是我国财政特殊发展阶段的产物,理应回归到非税收入。建国以后一直到1979年,我国财政收入主要来源于两个方面,一是国营企业(包括国营农场、林场等,下同)上缴的税收收入,二是机关生产收入、地方附加公粮、工商业税收附加、公路养路费、企业大修理基金、企业折旧基金、国营企业利润和留成、劳改企业收入等。后一部分实际上就是非税收入,通过财政预算安排收支,企业没有资金管理和使用的自主权。这一时期,非税收入属于真正意义上的财政收入,不存在预算外资金管理问题。
改革开放初期,国家鼓励民间资金投资基础设施建设,允许以收费的方式回收投资成本。同时,鼓励事业单位利用自身优势开展有偿服务活动,弥补财政拨款不足。在国家政策的支持和推动下,各级各部门相继设立了很多收费和基金项目。各级各部门组织的这些收费收入,大部分“谁征收,谁所有,谁使用”,征管主体是部门,利益主体也是部门。由于对这些收费收入的性质认识不足,政府有关的政策文件使用了“预算外资金”这一概念,明确其不属于财政资金。从1981年起,从中央到地方,各级财政部门都成立了预算外资金管理机构。因此,2000年以前,我国预算外资金的存在有一定的客观条件和政策依据。
收费问题本质上是国民财富的分配和再分配问题。政府部门通过收费取得的收入,属于政府收入,应当纳入财政管理。而且,预算外资金长期在财政体制外循环,扰乱了收入分配和经济发展秩序。为此,1996年,国务院《关于加强预算外资金管理的决定》明确,“预算外资金是国家财政性资金,不是部门和单位自有资金,必须纳入财政管理”。从政策上明确了“预算外资金”的所有权和管理权都属于财政,实现了财政实践与财政理论的统一。预算外资金向非税收入的回归,带来了征管体制的重大变革,即实行“收支两条线”管理体制,取消部门的非税收入过渡账户,在资金使用上,实行彻底的“收支脱钩”,全部纳入财政综合预算。
实际上,我们过去所说的预算外资金,仅指行政事业性收费、政府性基金和债务收入,远小于非税收入的覆盖范围。从上述非税收入管理的发展过程可以看出,改革开放以来,我国对政府非税收入的管理是随着实践的深入和认识的深化逐步向前推进的,这也要求各级各部门在实践中要不断提高对非税收入的认识,真正从源头上规范非税收入管理,切实解决部门、单位在非税收入征缴中存在的违规问题,把非税收入管理推进到规范化、精细化和科学化的新阶段。
二、非税收入与“两个比重”
“分税制”财政体制改革以后,为了衡量地方经济发展质量和可持续发展能力,中央提出了“两个比重”的考核指标,即财政收入占GDP的比重,税收收入占财政收入的比重。近年来,一些地方片面追求“两个比重”的提高,造成非税收入统计数字严重失实,对地方财源建设和健全公共财政收入体系造成了不利影响。
要厘清非税收入与“两个比重”的关系,首先要真正理解“两个比重”的经济涵义。在我国目前的税收体制下,二、三产业是税收收入的主要提供者。财政收入占GDP的比重大,也就是每万元GDP提供的财政收入多,说明在创造财富的同时获得的收益大,GDP的增长是高质量的。税收收入占财政收入的比重大,说明二、三产业发展较好,产业发展高端化,能够推动经济的持续发展。透过“两个比重”指标,能够从一定程度上反映经济发展质量、产业结构状况和经济可持续发展能力,这是“两个比重”的经济涵义。
理解了“两个比重”的经济涵义,再来分析非税收入与“两个比重”的关系。在经济发展的不同时期,非税收入对“两个比重”的影响不同。在经济欠发达时期,公共服务、准公共服务供需矛盾比较突出,为了增强提供公共服务、准公共服务的能力,政府可能通过收费、对国有资产和国有资源开展有偿使用等方式,组织较多的非税收入,从而对税收收入占财政收入的比重产生较大影响。在经济发达时期,政府保障能力较强,公共服务、准公共服务供需矛盾趋于平衡,一般非税收入规模趋于稳定,对税收收入占财政收入的比重影响较小。所以,非税收入对“两个比重”的影响取决于经济发展的速度和质量。要提高“两个比重”,必须注重改善经济发展的外部环境,积极推动经济结构和产业结构调整,转变经济发展方式,增强经济发展的内在驱动力。如果将“两个比重”做为考核财政工作的指标,则是一种本末倒置的做法,势必造成人为压低非税收入占财政收入的比重,从而提高税收收入占财政收入比重的现象,不利于推进财政科学化精细化管理。
另外,还应认识到“两个比重”在我国不同的政府层级以及不同区域之间存在很大差异。政府层级越高,税收收入的占比越高,非税收入占比越低。主要由于我国的主体税种属于中央税或中央与地方共享税,保证了中央税收收入的稳定性,所以非税收入占中央级财政收入的比重较低。省级税源不像中央财政那样充裕,但税收收入基本稳定,非税收入占省级财政收入的比重相对于中央要高一些。市、县两级财力与事权还没有完全匹配,税源主要由一些小税种组成,税收收入不稳定,为了提高保障能力,两级政府都注重强化非税收入的征缴管理,非税收入占财政收入的比重相对较高。不同区域之间经济发展水平不同,税收收入占财政收入的比重也不同。一般情况下,经济发达地区,产业结构和经济结构都比较合理,GDP规模大,质量好,提供的税源充足,税收收入占财政收入的比重比较高。经济欠发达地区,往往产业结构不太合理,税源缺乏,为了提供更多的公共产品和准公共产品,地方政府会千方百计组织收入,非税收入征缴率就会提高,非税收入占财政收入的比重相对较高。
总的来看,税收收入占财政收入的比重,或者说非税收入占财政收入的比重,在不同的经济发展阶段、不同的政府层级以及不同区域之间都是不相同的,有时根本就不具有可比性。这就要求各级财政部门必须正确理解税收收入占财政收入比重的真正内涵,决不能一味追求税收收入占比的提高。要树立税收收入和非税收入都是财力的理财观念,在财源建设中不要只盯住税收收入,也要重视非税收入财源的培植和建设。
三、非税收入法律政策体系建设
与税收一样,非税收入的征管也是一种政府行政行为,也要做到有法可依。目前,由于立法的滞后,已经造成了非税收入征管手段的弱化和监督措施的乏力。加强法律体系建设是当前非税收入征管中最迫切的问题。
完善的非税收入法律体系,包括宏观层面的法律法规和微观层面的具体政策。健全完善非税收入法律法规体系,应当中央和地方联动,分别从不同的法律层级制定相应的法律政策。在中央立法层级,主要制定和完善相关法律法规。一是修订《预算法》,在预算收入中增加非税收入内容,明确非税收入是国家财政收入的重要组成部分,是政府调整社会分配关系的重要政策工具。要完善预算体系,将政府性基金预算、国有资本经营预算等作为政府预算体系的组成部分,将政府各项收入全部纳入国家收支预算。二是制定《非税收入法》。明确非税收入项目的设立、废止、收入性质、征收管理、预算管理、票据管理、法律责任、监督检查等法律规定。明确非税收入的征管主体。三是按照非税收入的构成,分类制定管理条例。如《政府性基金管理条例》、《行政事业性收费管理条例》、《罚没收入管理条例》、《国有资源和国有资产有偿使用收入管理条例》、《财政票据管理条例》等等,明确每一类非税收入的内涵、外延、特征、审批程序、标准确定、减免权限等问题。在地方立法层级,主要制定相关配套政府规章和政策。省级要根据中央颁布的非税收入相关法律法规,结合实际,制定各部门、各系统和各类别非税收入征管办法,确保中央有关非税收入法律政策的贯彻落实;制定省以下非税收入分成办法、成本核算办法、具体减免办法;制定执收单位考核奖励办法、银行代收考核办法;制定财政票据管理办法;建立非税收入统计分析制度等等。财
责任编辑 刘慧娴
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