近些年来,国家财政持续加大对农业的支持力度,农村生产生活条件极大改善,农业综合生产能力显著增强,农业增效、农民增收取得明显进展。但是财政支农工作中存在的一些问题并没有得到彻底解决,财政农业支出“重分配轻监管、重支出轻绩效、资金分散使用和地方配套不落实”等问题在局部地区仍比较突出。我国城市化进程的加速、城乡统筹水平和层次的不断提高,对新时期的财政支农工作提出了更高要求。当前,应按照更高的标准谋划财政支农工作,健全管理机制,完善管理办法,进一步提高财政支农绩效。
1.持续优化财政农业支出结构,加大对农业县市的扶持力度。作为调节地区差距和公平收入分配的重要手段,国家财政支出需要进一步向农业区域倾斜,特别是要重点向贫困地区的农业县市倾斜。一是适当降低或取消配套资金比例要求。上级专项投入要求地方适当配套,是发挥中央与地方两个积极性、促进项目有效实施的制度设计。实际运行中,由于县级财政的支出水平差异较大,上级专项支出的配套要求对县级财政存在明显的逆向调节作用,一些县市在工资提标、津补贴兑现等方面都比较吃力,根本无法配套。最近几年审计发现多起县市为争取中央、省级专项资金,搞“虚假配套”的事件。迫于资金配套上的压力,即使是非常急需的小型农田水利、土地整理等项目,贫困县市也不敢积极主动争取。而经济比较发达的县市财政配套能力强,在争取项目、获得专项资金方面反而走在了前面,对县市财力形成了事实上的逆向调节。因此,项目配套要继续按照区别对待、分类管理的要求,兼顾“公平”和“效率”目标,进一步降低贫困落后地区的配套资金比例要求,对于一些特殊的困难县市,则取消当地配套的要求,促进落后地区加快发展。二是逐步提高一般性转移支付和切块下达资金的比例。近几年,中央和省级财政逐步将项目审批权限下放,增强地方安排项目、资金的自主权,取得了较好的效果。在预算安排执行上,需要继续朝这一方向努力,进一步提高一般性转移支付和切块下达资金的比例,特别是要将专项资金提前切块下达给地方,进一步简化项目申报程序和在途时间,提高项目安排的灵活性和针对性,增强预算执行的均衡性,以切实减少资金结转、年终突击花钱的现象。三是合理调整项目申报的准入门槛。随着一些支农项目的深入推进,项目申报时对面积集中连片、企业经营规模等的要求,在落后地区特别是边远山区已经很难达到。比如,高标准农田、土地整理、现代农业园区等项目都有面积上的集中连片要求。前期,这样的集中连片土地比较容易找到,而且项目实施后直观效果也比较好。但是,随着项目实施的深入推进,后期要找到符合要求的连片规模土地非常困难,特别是边远山区的许多县市在项目申报上受到很大限制。另外,对龙头企业产业化项目等扶持政策,也应该考虑落后地区的特殊性,适当降低准入门槛,以充分发挥企业的带动作用,促进农业发展和农民增收。
2.合理进行职能分工,突出抓好资金管理。农业基础设施建设往往需要大量的工程专业技术力量的介入。目前,许多技术性事务都压在财政部门,有的甚至从选点、规划、立项、评审、监管等全过程,都由财政部门具体负责实施。家电下乡、农村公益事业一事一议、教育化债等方面,也存在类似的问题。实践当中,多数县级财政部门编制十分紧张,每个业务部门只有三五个人负责,要完成如此大的工作量很不现实。这就需要政府转变理财观念,在财政与农业、水利、林业等部门之间进行合理分工,加强财政与其他业务部门之间的协调配合。财政部门要把主要精力放在预算审核、资金监管上,规划设计、施工监理等专业技术性工作交由职能部门具体实施。
3.深入推进财政支农资金整合。支农资金整合工作开展以来,其实际效果得到了验证,受到了各级政府的普遍好评,一些县级政府都是一把手亲自抓这项工作。但仅仅从县级政府层面进行整合,效果十分有限。目前,中央和省级对农村、农业生产基础设施的投入,有农业局、农发办、国土局、水利局、烟草局等多个部门在实施,由于这些专项都有具体明确的使用方向和用途,多数还是按单个项目申报。项目安排、资金使用上难免出现交叉、重叠或者脱节的现象,很难形成合力,资金使用效果不理想。建议从中央、省级政府着手支农资金整合,对用途相近的资金进行归并调整,项目安排上互相协调,并尽量以切块下达的方式下拨资金,让县级政府在项目安排上有更多的自主权,以进一步增强支农资金的整体效用。
4.制定切实可行的考核办法进行有效监管。目前,在涉农项目管理上总体存在“重申报、轻管理”的问题,在项目绩效考核、跟踪监管上,仍然停留在“看现场、听汇报”的水平,没有具体、完善的项目绩效考核办法。比如,一些农业项目在规划设计、造价、验收等诸多环节都没有具体的技术标准,只能参照其他类似项目进行,因此在检查验收、资金监管上也就存在很大的随意性。针对这种情况,应尽快制定切实可行的项目绩效考核办法,细化考核指标,加强项目资金监管,提高资金使用效益。
5.更加充分地发挥乡镇财政所的监管作用。近年来,民生支出、农业支出项目增加,财政资金投入加大,许多工作都需要财政部门直接面向广大农民群众,乡镇财政所是财政管理不可缺少的一个重要环节。而实际上,农村税费改革以后乡镇财政所的队伍建设一直没有统一明确方向,在全国范围内形成了形形色色的管理模式。有的是事业编制,有的是参照公务员管理,有的是乡镇政府编制;有的挂靠在乡镇政府,类似于乡镇政府的会计部门,有的则挂靠在财政局,是财政部门最基层单位。由于各地财政所职能差别很大,职工身份不一,也带来待遇上的差别。按照财政管理科学化精细化的要求,财政工作要服务好广大农村,需要有一支基层的监督管理力量。在实际工作需要、财力负担许可、不新增人员编制的情况下,建议明确财政所参照公务员管理,统一身份和待遇。职能上,对于实行“乡财县管”的地方,财政所编入财政系统,履行基层财政机构和乡镇政府财务部门的双重职能;其他地方则编入乡镇政府,统一安排工作,并对口联系财政工作。
6.加大对农业产业化组织、农民协作组织的扶持力度。大力支持、合理引导农民协作组织的建设,有利于解决农业专业化生产后的服务、销售等问题,是当前解决农业增效、农民增收的关键环节。建议加大对农业专业合作组织的财政资金支持力度,一方面重点培养农民专业合作经济组织的带动力,即农民专业合作经济组织为成员提供了哪些服务,财政资金就可以扶持哪些环节;另一方面,培育农民专业合作经济组织的市场竞争力,支持新品种和新技术的引进推广、品牌培育、产品营销网络建设和产品推介等,使其在市场竞争中不断壮大经济实力,为成员提供更多的服务,获取更多的利益。财
责任编辑 刘慧娴