时间:2020-01-21 作者:成军 (作者单位:河北省财政科学与政策研究所)
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摘要:
进入新世纪以来,以理顺地方政府间财政分配关系为导向的省以下财政体制改革如火如荼,其中以减少地方财政管理层级为目标的“省直管县”财政体制试点遍及全国。通过“省直管县”的体制创新,不但增强了省级财政调控力,而且扩大了县市财政自主权,进一步激发了县市经济发展的活力和动力。2009年6月22日财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了普及“省直管县”财政体制的时间表,即“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。然而,要在短短的三年时间里普及“省直管县”财政体制,全面实现省财政与县财政“直通”,却有着一些无法回避的约束条件不得不去面对,笔者认为,至少有六大“阻力关口”亟待逾越。
一是管理理念关。改革是利益的重新调整,财政体制改革更是如此。作为利益调整的关系方,省、市、县三级财政部门存在着不同的利益期望:省财政部门作为改革的设计者和主推手,希望通过“省直管县”增强对全省财政的调控能力,提高公共资源的配置效率;市财政部门作为改革的利益消减方,多数地级市从本级利益出发不愿下放权力,也存在着部分地级市为了解决“小马拉大车”等管理不到位问题愿意从中解脱出来;...
进入新世纪以来,以理顺地方政府间财政分配关系为导向的省以下财政体制改革如火如荼,其中以减少地方财政管理层级为目标的“省直管县”财政体制试点遍及全国。通过“省直管县”的体制创新,不但增强了省级财政调控力,而且扩大了县市财政自主权,进一步激发了县市经济发展的活力和动力。2009年6月22日财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了普及“省直管县”财政体制的时间表,即“2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。然而,要在短短的三年时间里普及“省直管县”财政体制,全面实现省财政与县财政“直通”,却有着一些无法回避的约束条件不得不去面对,笔者认为,至少有六大“阻力关口”亟待逾越。
一是管理理念关。改革是利益的重新调整,财政体制改革更是如此。作为利益调整的关系方,省、市、县三级财政部门存在着不同的利益期望:省财政部门作为改革的设计者和主推手,希望通过“省直管县”增强对全省财政的调控能力,提高公共资源的配置效率;市财政部门作为改革的利益消减方,多数地级市从本级利益出发不愿下放权力,也存在着部分地级市为了解决“小马拉大车”等管理不到位问题愿意从中解脱出来;县财政部门作为改革的受益方,则容易出现管理理念冲动,对利益实惠期望值过高,以为实行“省直管县”是一种优厚的待遇,甚至将“省管县”片面地理解为“省养县”,产生了“建设省出钱、经费省供足、工资省统发”等省财政“一包到底”的误解,纷纷要求增加项目资金、提高办公经费、兑现地方补贴。这种“两头热、中间冷”的多方利益诉求局面,是改革思想贯彻不到位的表现。实行省直管县财政体制的实质是减少中间层级、节约服务成本、提高管理效率,目的在于赋予县级更多的财政自主权,为县域经济社会的发展提供制度保障。如果不能及时将多方利益诉求引领到正确的管理理念上来,就会造成期望过高与现实可能的脱节,引发局部利益与全局利益的冲突,甚至走入市管县到“省直管县”再到市管县的循环怪圈。
二是管理责权关。责权匹配是财政管理体制设计的一项基本原则,而现实中有责无权、有权无责、相互推委等责权脱节现象较为普遍,“省直管县”更是加剧了这些矛盾。省将县直接纳入管理,公共财政管理职责陡然增加,管理权限是否也能够到位还需要实践的检验;市对直管县的有些情况已不掌握,却还承担着项目分析、数据汇报、报表对账等某些管理职责,会感到力不从心;县作为一个相对独立的经济区域,被赋予了更大的发展自主权,但权力大小还要与经济发展程度相匹配,如不具备一定的经济基础和相应的财力保障,则容易造成资源浪费和权力滥用。这就要求从各省经济社会发展的全局出发,在省、市、县三级政府之间合理配置财政支出责任。在“省直管县”的新运行模式下,如何划清省、市、县三级政府之间财政支出责任,真正实现事权与财权相匹配,将是我们必须面对的一个重大课题。
三是管理幅度关。受人员素质、管理复杂性、职权明确度、信息沟通效率等多重因素的制约,一个管理人员的管理幅度是有限的,古典学派得出的经验数据一般为3—8名下属人员。随着交通运输和信息网络的发展,扩大管理幅度,减少管理层次是有利的。这也正是“省直管县”财政体制模式所追求的,但并不等于说管理幅度越大越好。截至2008年底,全国共有31个省、直辖市、自治区,283个地级市,1831个县市(不包括自治县)。如果全部实行“省直管县”,平均一个省级单位的管理幅度将达到68.2个,名列前茅的四川、河北、河南三省的管理幅度更是分别高达152、141、126个。“省直管县”后,陡增的管理幅度,迥异的各县情况,对省级财政部门在协调工作方面提出了更高的要求:省级财力能否满足全省所有市县经济社会均衡发展的调控需要?如何保证专项转移支付资金分配的科学、有效和项目配套资金及时跟上?怎样实现对众多市县财政部门权力的监督和约束不出现管理“盲区”?省级财政部门如果缺乏相匹配的“沟通力”,在管理宽度与深度上出现“真空地带”和“夹生层”时,如不能做出及时、正确的判断,就会造成财政分配关系混乱,形成新一轮权利寻租,造成不当竞争和资源配置低效,“管理失效”的损害将会不可估量。
四是管理成本关。众所周知,任何改革都是有成本的。“省直管县”体制模式拉近了省与县财政部门之间的关系,密切的交往肯定要加大管理成本。对省里来说,工作会议及培训的规模变大,对县财政工作的指导和调研的次数变多,不可避免地将迎来新一轮的管理机构扩张,势必增加省级管理成本;就县里而言,伴随着与省财政业务联系的频繁往来,交通费、通讯费等与省级联系的管理成本也将增加。有人测算,此项支出平均每个县每年将增加70万元左右。还有不可忽视的一点,那就是经过常年的市管县财政体制运行,地级市财政部门不断发展壮大,已经成长为一级体系完善、人员完备的庞大机构。众多机构的处理和干部的安置,也是需要付出代价和机会成本的。另外,这次财政体制模式的调整,付出经济成本的同时,还会带来相关人员心理成本、社会成本和时间成本,甚至还要考虑改革可能引发的风险成本。改革也要算大账,讲究成本收益比。
五是管理功能关。从管理学的角度讲,管理是有目标的,而管理的目标性却需要通过管理功能来加以实现。模糊的功能定位将减缓改革前进的步伐,甚至出现反复,造成不必要的损失。“省直管县”财政体制改革所带来的最明显变化是财政管理层级的减少,即所谓的省以下财政管理体制的“扁平化”。笔者以为,这项变革至少应突出以下三项管理功能:其一,促进财力在各地的均衡配置,有利于推动基本公共服务均等化,促进各项社会事业的健康发展;其二,加强省级财政的综合调控能力,引导资源要素的合理流动,进而促进主体功能区区域布局;其三,建立合理的利益共享和风险分担机制,充分调动省、市、县等各级财政部门增收节支的积极性,在发展中谋转变,在转变中促发展。在新的“省直管县”财政体制运行中,如果出现形象工程和重复建设的增多、县市发展的不平衡加剧、基本公共服务供给能力进一步拉大等不和谐音符,造成更大程度的非均等,就要求我们重新考虑这项改革的管理功能设计问题。改革应致力于促进县域经济的造血功能,而不是单纯的输血,一定要走出“扶贫扶贫,越扶越贫”的怪圈。同时还要清醒地认识到财政体制的功能局限性,有些地方县域经济比较落后主要是受诸如历史、地理、观念等多重因素的制约,单靠扩大县级财政权力是不能完全解决经济问题的。
六是管理配套关。财政问题是综合矛盾的反映,是经济社会发展的聚焦点。正是这一特征,赋予了当代财政人开拓创新的时代品质,激励着公共财政体制改革在政府综合改革中扮演着排头兵、先行军的角色,特别是对行政管理改革提出了更高的要求,牵扯各级各部门行政权力的重新划分,需要各种配套措施的及时跟进。一个不争的事实是,“省直管县”财政体制单兵突进而行政体制改革配套没有跟上所导致的事权与财权不对称问题突出,客观上导致了市管县行政体制与省管县财政体制之间的不协调:市与县之间,行政是隶属关系,财政却是平行关系,出现行政层级与财政层级错位;形成人、财、物等管理体制的不匹配,相互之间不好衔接;检查考核、干部任免、行政管理、项目资金等政府权力行使需要协调;地级市对省直管县的关注程度和支持力度明显减弱,而且催生了两者之间的矛盾,不可避免出现与直管县“争收争利”局面;对地级市的发展会造成不利影响,限制中等城市的发展等。同时,在“省直管县”体制设计中还要注意市与县、县与县之间的经济互补性问题,将推进“省直管县”财政体制改革与促进城乡经济融合、加快城市化进程有机结合起来,力求不打破既有的良好的市域经济模式和产业结构格局。这些不可回避的问题都需要妥善处理,在力求“省直管县”财政管理方式更科学、更合理的同时,政府还要增强各项改革的整体谋划、有步骤地综合推进,妥善处理好体制转换带来的各种矛盾,达到“无阵痛”的自然过渡。
古语道:“思之不慎,行而失当”。理性、深入地反思“省直管县”财政体制试点中存在的问题,厘清省财政与县财政“直通”的改革阻力所在,熟悉改革“路况”,旨在更好地推进“省直管县”财政体制改革。财
责任编辑 冉鹏
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