时间:2020-01-21 作者:计金标 (作者单位:北京第二外国语学院)
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摘要:
编者按:
改革开放三十年来,我国旅游业取得了长足的发展。各级财政部门创新机制,加大投入,积极支持旅游综合规划与行业规范制定、基础设施建设、市场环境治理和人力资源培训,不断提升旅游产业内涵质量和旅游生产要素发展活力,有效推动了旅游业的发展。旅游产业资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好。进一步优化财政税收政策、制度,加大财政支持力度,促进旅游业健康发展,对加快经济结构调整、建设“两型”社会、统筹城乡区域发展和公平收入分配等具有重要的积极作用。
伴随着改革开放,我国旅游业已经走过了30余年的发展历程,由最初以外事接待为主要内容的社会活动发展成为产业特征明显的综合性经济产业,尤其是在近几年国际金融危机形势下已经突显出其在保增长、扩内需、调结构等方面的积极作用。2009年11月25日国务院常务会议讨论通过的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中提出:“旅游业是战略性产业,资源消耗低,带动系数大,就业机会多,综合效益好”,要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。以此为标志,我国旅游产业发展将进入一个新的历史时期。在此背景下,从财税政策角度研究如何促进...
编者按:
改革开放三十年来,我国旅游业取得了长足的发展。各级财政部门创新机制,加大投入,积极支持旅游综合规划与行业规范制定、基础设施建设、市场环境治理和人力资源培训,不断提升旅游产业内涵质量和旅游生产要素发展活力,有效推动了旅游业的发展。旅游产业资源消耗低、带动系数大、就业机会多、综合效益好。进一步优化财政税收政策、制度,加大财政支持力度,促进旅游业健康发展,对加快经济结构调整、建设“两型”社会、统筹城乡区域发展和公平收入分配等具有重要的积极作用。
伴随着改革开放,我国旅游业已经走过了30余年的发展历程,由最初以外事接待为主要内容的社会活动发展成为产业特征明显的综合性经济产业,尤其是在近几年国际金融危机形势下已经突显出其在保增长、扩内需、调结构等方面的积极作用。2009年11月25日国务院常务会议讨论通过的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中提出:“旅游业是战略性产业,资源消耗低,带动系数大,就业机会多,综合效益好”,要“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。以此为标志,我国旅游产业发展将进入一个新的历史时期。在此背景下,从财税政策角度研究如何促进旅游业发展,使之成为国民经济的战略性支柱产业就显得很有必要。
旅游产业在加快经济发展方式转变方面有着积极作用
1.促进旅游产业发展是调整产业结构的重要途径
1990年以来的20年间,我国国民经济产业构成中,第二产业比重始终维持在40—50%之间,而第三产业比重尽管有所上升,却仍持续低于第二产业,并且呈现出基数小、增速慢、增势不够稳定的特征。因此,通过培育新的经济增长点进而调整产业结构的任务更显迫切。
在旅游业的生产经营过程中,旅游企业首先通过要素市场交易获得以旅游资源为主的生产要素,然后将这些要素投入到生产之中进行整合,向消费者提供旅游产品。在此过程中,旅游业的生产经营活动必须与各部门各行业结合,从而满足旅游者伴随旅游活动所产生的吃、住、行、游、购、娱等基本需求。作为现代服务业的重要组成部分,旅游业天生具有资源消耗低、带动系数大、就业岗位创造能力强等特点,综合效益良好。因此,做大做强旅游业在调整产业结构、优化产业布局方面将发挥突出作用。
2.促进旅游消费是扩大内需的有效手段
从需求总量上来看,旅游经济已经成为扩大内需和拉动经济增长的重要动力。根据相关统计数据测算的结果显示,近年来旅游业消费需求(包含国内旅游总花费和国际旅游收入)在国民经济最终消费需求中占有重要位置,2000年至今持续维持在7—8%,对最终消费增长平均贡献率达7.6%。此外,旅游消费对拉动宏观经济增长亦发挥了重要作用。1996年以来的15年里,旅游消费对GDP增长年均贡献率达到4.6%,年均拉动GDP增长达到0.5个百分点,其中2004年创造了对GDP增长贡献8%、拉动GDP增长0.8个百分点的最高水平。
从需求结构上来看,国内消费需求是国民经济增长的长期动力,但投资作为一种中间需求,需得到消费需求的支撑。由于旅游支出集中体现为终端消费需求,并且具有很长的消费链,发展旅游经济可以作为平衡内需结构的重要抓手之一。出境游、入境游、国内游三大市场的进一步开拓和发展,是拉动内需增长的重要动力,有利于抵御我国经济外向型风险。因此,发展旅游业对优化内需结构和优化内、外部需求结构同样具有突出效用。
3.促进旅游经济发展是可持续发展和低碳增长模式的内在要求
随着工业化和城市化的深入推进,我国经济社会发展中的资源环境约束日益加剧。本轮金融危机带来的世界经济“再平衡”作用也从国际竞争层面对我国经济增长的可持续性提出挑战。此外,近来国际贸易保护主义的抬头,围绕能源、资源和气候变化所展开的国家间博弈的日益加剧,以及“碳关税”壁垒的出现都恶化了我国经济发展的外部环境。这就要求我们积极寻求可持续发展的低碳增长之路。旅游经济天然地具备其他产业所没有的清洁型、低耗能、高回报率的产业特征,国际旅游市场的障碍因素也远少于货物贸易领域的制度壁垒。综合来看,发展旅游经济对于国民经济良性循环和突破资源环境约束、赢得国际竞争主动权具有战略意义。
4.发展旅游业对统筹城乡区域发展和公平收入分配意义重大
旅游业劳动与资本配比较高,相对低的资金投入可创造较多的就业岗位,不少地区已将发展旅游业作为促进就业、增加居民收入的重要途径。单就旅行社而言,全国旅行社职工人数在当年末从业人员数中的占比平均5年翻一翻,2009年已经达到5%还强,在第三产业从业人数中的占比亦呈逐年上升趋势,2009年已达到15%的水平。此外,旅游资源要素和旅游产品主题的发现与整合不受地域、城乡等客观要素的限制,这使得旅游业在城乡经济和地域经济发展中都获得了高度青睐。例如,近年来乡村旅游等新兴旅游业态不断出现,人文地理主题旅游向纵深发展,不但促进了特色农业经济发展和农民增收,同时也为落后地区带来了可观的效益,在破解城乡经济失衡和地域间发展不均方面显示出了独特功效。
5.发展旅游业是提高国民生活品质,增强国民综合素质的重要途径
经过三十多年改革开放,我国的综合国力和国际竞争力获得空前提高,人均国民收入也大幅提升,国民生活水平总体得到较大提高。但总体而言生活品质和国民的快乐指数还不够高。一方面源于我国赶超型经济发展背景下国民对收入和物质生活水平的赶超意识,另一方面也源于我们长期以来对精神文化生活的重视程度不够,对休闲本身能够促进经济和社会发展贡献的认识不足。而发展旅游业对提高国民的休闲意识,帮助国民恢复体力和精神,提高审美情趣和文化认知能力,增进社会交流,改善人际关系,促进社会和谐具有不可替代的作用。
当前促进旅游产业发展的财税政策述评
旅游业的快速发展离不开良好的制度环境和有力的政策支持。财政税收制度安排与政策设计对于促进旅游业生产力进步、提升旅游业内涵质量、优化旅游业发展环境具有重要意义。严格来讲,当前我国还没有在全国层面形成独立的和体系化的旅游税制,在财政支出方面支持旅游产业发展的资金安排也较为分散,更多地体现为普遍性财政税收政策在旅游领域的适用。从财政税收政策运行环境优化来看,决策层面需要就通过财政税收手段促进旅游业发展这一重大问题进一步统一思想、提高认识,加强财政税收部门同其他部门间的协调联动,增强政策的衔接和协调性,以此优化促进旅游业发展的财政税收政策运行环境。
在旅游投入方面,当前财政税收政策缺乏同旅游经济本质特征的内在关联性。在旅游基础设施建设投融资体制中表现得尤为集中,虽然当前各地旅游基础设施建设多采取综合性的投融资模式,景区收费、财政投入、市场力量多方参与,但由于缺乏完整完善的资金投入与利益分享机制,市场力量并没有能够完全融入,使得景区收费厘定和财政投入压力加大。此外,旅游业财政资金投入和财税政策运用缺乏清晰的功能定位,分散的资金没有形成合力,不当的补贴扭曲了市场主体的成本收益分析。
在旅游产出方面,当前财税政策有待于增强自身的结构性和均衡性。旅游业的结构性特征十分明显,旅游业内部结构均衡十分重要,这需要相应的财政税收政策与之相呼应,因此旅游财税政策的结构性有待于进一步加强。财税政策应该更多地关注出境游、入境游、国内游三大市场的均衡发展,加强对旅游新业态、旅游消费新模式的支持,并且,在适当的时候推出支持旅游主体功能区和综合改革试验区建设的财税政策体系。
优化财税政策体系促进旅游产业发展
1.把握财政政策促进旅游产业发展的着力点
旅游产业作为高度关联的综合性产业和民生型产业,兼具公共与市场的双重属性。因此,探讨旅游产业与公共财政的本质关系是思考与解决问题的逻辑起点。总的来讲,应该更加注重通过旅游规划和旅游主体功能区建设的财税支持,促进各地方经济协调发展,带动地方财政能力建设;更加注重发挥积极财政政策职能,激活旅游企业发展能力,引导旅游产业由“门票经济”向综合性产业经济转轨;更加注重旅游产业为广大国民所提供的娱乐价值、审美价值和文化价值,将其作为推进公共服务均等化的抓手,作为建设社会主义精神文明的着力点。具体来讲,首先,整合财政资金,加大投入力度,促进资本积累。国家财政预算或省级财政预算应致力于解决制约旅游产业发展的物质资本积累与人力资本积累不足的问题,按照旅游发展规划,增加惠及面广且公共性强的交通、环境等旅游基础设施建设投入;同时,增加用于旅游行业从业人员教育培训的财政支出,促进旅游行业人力资本积累,提升旅游产业内涵竞争力。其次,充分发挥财政政策对市场机制的引导作用,将其作为我国旅游产业新时期发展的重要机遇。通过财政贴息、中小企业贷款、税收鼓励等降低投融资成本,增强旅游产业融资能力;通过财政管理、税收的再分配作用协调规范行业管理流程、市场运作体系和利益分配机制。再次,政府应承担起当地旅游经济推介和旅游产业品牌打造的责任,负担相应成本,配合旅游宏观规划政策的实施。最后,应把旅游度假作为社会福利和公民权利的一部分予以大力发展,增加带薪休假和旅游消费券的发放,为国民提供旅游的各种保障和旅游资金的补助。
2.进一步协调旅游税收与旅游收费的关系
清费立税是我国公共财政改革的方向,这一点在促进旅游产业发展的规划中显得十分紧迫。目前,全国各地存在着景区污染防治费、综合治理费、基础设施建设费等各种名目的旅游收费项目。诚然,此种收费手段在各地旅游发展过程中发挥了重要的作用,但是,收费的制度柔性也成为大家所诟病的焦点。
世界各国的税收实践中仅有新加坡等少数国家和地区存在作为独立税种的旅游税,虽然单一或综合的税收制度为我国旅游税收实践提供了参考,但是,在短时间内形成独立的旅游税制仍存在许多障碍。因此,现阶段协调旅游收费和旅游税收的关系应该注重发挥增值税、营业税、所得税、环境税的政策效应,提升税收的法律地位。
3.通过优化税收政策体系促进旅游经济发展
统筹促进旅游发展税收制度改革与政策优化,首要前提是完善旅游税收管理体制。建议将旅游行业税收作为地方税体系的主体,打破以往税收收入按税种划分收入级次的模式,这不但符合旅游税收的税源特征,也可以调动地方促进旅游发展的积极性。首先,需要进一步降低中西部地区旅游业和乡村旅游业务企业所得税税率,提高旅游业应纳税额核算中人员培训、筹资融资等方面的成本费用扣除标准,降低旅游企业税负。其次,应完善旅游业并购所得税收制度,积极促进旅游企业上市和资产的并购整合。第三,可以研究在个人所得税扣除标准中增加对旅游消费支出因素的考虑,如可以允许每个纳税人每年扣除2000—5000元旅游支出。第四,应尽快研究建立并完善旅游购物退税体系。近期应该以建设海南国际旅游岛为契机,在海南试点运行旅游购物退税制度。改革开放初期我们建立的经济特区主要是投资特区,意在吸引投资;而今的旅游岛则重在吸引消费,称之为消费特区。对消费特区应制订相应的促进消费的政策,除购物退税外,在消费特区内设立免税店,对体育博彩业制订相应鼓励政策。当然,旅游业还没有成为生活必需的情况下,如何通过综合性税收政策促进就业增加和居民收入增长,从而最终增强个人旅游消费能力是最重要的问题。
4.财税政策应突出旅游公共产品提供和外部性治理问题
旅游活动在本质上是旅游者与旅游资源提供者对旅游资源的交易,其客观特征体现为人员和资源的流动性,经济、社会和环境收益或成本向旅游市场交易主体双方之外的第三方外溢更为突出,旅游活动对第三方主体和整个经济、社会、环境所造成外部经济与外部不经济较之其他行业更为明显。从财政税收政策本质属性来看,财税政策优化的过程中,必须突出旅游公共产品提供和旅游外部性治理命题。首先,应建立起全面的旅游公共服务体系,对满足旅游经济活动参与者物质和非物质需求系统建设提供财力保障,包括具有较强外部性的、公共性质的、无法界定产权和受益范围的基础设施项目。当前,应该优先关注旅游城市服务系统、旅游信息服务系统、旅游救助服务系统、旅游消费权益保护系统、突发事件应急系统和旅游志愿服务系统等公共产品的提供,完善游客救助、散客自助游集散、旅游投诉处理、旅游培训、旅行社组织、人才交流等方面的服务。同时,建设标准的旅游标识系统,实现道路、景区、饭店等国际通用标识系统的标准化。其次,以量能课税的公平原则为基础,加强税收法制建设,深化旅游税制改革。研究开征环境税,建议将旅游业作为环境税试点行业,规范旅游活动的外部性效应,条件成熟后离析出完善的旅游生态税。借鉴国际经验,抓紧论证旅游合同印花税、旅游景点税和旅店房间占用税,以此拓展税源并增加税收收入,为旅游领域财政支出提供有力保障,同时为我国旅游税制的起步探索出路。财
责任编辑 张蕊
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