时间:2020-01-21 作者:周顺明 (作者为湖北省财政厅副厅长)
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摘要:
近年来,湖北省财政厅先后推出了一系列改革措施,推动行政事业资产收益管理工作步入科学化、规范化、信息化、法制化的轨道。
行政事业资产收益管理改革分阶段推进
(一)起步阶段。这一时期从原湖北省国有资产管理局(省财政厅所属机构)组建到2004年,由财政部门按比例征收国有资产占用费,实行专户储存,纳入财政预算。2002年,湖北省政府下发了《湖北省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产管理办法》,明确规定:“凡需将国有非经营性资产转为经营性资产的,由提供资产的单位提出申请,经主管部门审核后,报同级财政部门审批,并办理资产划转手续,方可进行经营活动”;“国有非经营性资产转经营性资产实行有偿使用,由财政部门征收国有资产占用费,实行专户储存,纳入财政预算,除保证必要的征管费用外,主要用于行政事业单位固定资产的更新改造”。2004年省政府又下发了《关于认真做好全省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产占用费征管有关工作的通知》,全省各地相继出台了配套文件,认真测算核定基数。省财政厅根据各地资产状况,合理确定行政事业单位的收入基数,将“非转经”指导性计划下达到各市、州、县进行考核。
(二)实质...
近年来,湖北省财政厅先后推出了一系列改革措施,推动行政事业资产收益管理工作步入科学化、规范化、信息化、法制化的轨道。
行政事业资产收益管理改革分阶段推进
(一)起步阶段。这一时期从原湖北省国有资产管理局(省财政厅所属机构)组建到2004年,由财政部门按比例征收国有资产占用费,实行专户储存,纳入财政预算。2002年,湖北省政府下发了《湖北省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产管理办法》,明确规定:“凡需将国有非经营性资产转为经营性资产的,由提供资产的单位提出申请,经主管部门审核后,报同级财政部门审批,并办理资产划转手续,方可进行经营活动”;“国有非经营性资产转经营性资产实行有偿使用,由财政部门征收国有资产占用费,实行专户储存,纳入财政预算,除保证必要的征管费用外,主要用于行政事业单位固定资产的更新改造”。2004年省政府又下发了《关于认真做好全省行政事业单位国有非经营性资产转经营性资产占用费征管有关工作的通知》,全省各地相继出台了配套文件,认真测算核定基数。省财政厅根据各地资产状况,合理确定行政事业单位的收入基数,将“非转经”指导性计划下达到各市、州、县进行考核。
(二)实质性监管阶段。根据2006年7月省长办公会议提出全面加强行政事业资产收益管理的要求,湖北省将资产收益全部纳入财政管理。一是开设了国有资产收益专户,将省直单位上缴“非转经”占用费后的资产净收入及资产处置收入纳入财政专户管理。二是明确了国有资产收益范围,将国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体,以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让,世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目,世界文化遗产的门票收入,公共场地停车泊位以及利用其他国有资产取得的其他收入等,全部纳入资产收益范围。
(三)规范管理阶段。根据财政部关于深入贯彻落实科学发展观,着力推进财政科学化精细化管理的要求,湖北省财政厅在调查研究的基础上,2009年8月制定了《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》(简称《办法》),省政府召开了省直单位和省属高校会议,进一步贯彻落实省委、省政府关于加强财政非税收入管理和省直单位资产收益管理的有关精神,研究部署行政事业单位资产收益征收和使用管理工作,全省行政事业单位资产收益管理进入了规范化、制度化管理轨道。
1.明确基本原则和思路。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则,构建财政部门——主管部门——使用单位的分级管理体制,在保障行政事业单位既得利益的基础上,建立健全激励机制、约束机制、监督机制,充分调动行政事业单位盘活国有资产的积极性,努力实现资产收益的最大化,逐步建立产权清晰、配置科学、管理规范的资产管理体系。
2.明确国有资产收益征收主体。行政事业单位资产收益征收实行执收单位代收代缴制,征收的主体是资产占有、使用单位,资产使用单位要按照资产收益的范围做到应缴尽缴,财政部门要将资产收益资金的监管和预算管理有机地结合起来,加强资产收益的征管,做到应收尽收。
3.明确国有资产收益征收的标准。征收的依据是财政部两令和《湖北省省直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理暂行办法》等相关的法规制度。征收的标准是资产有偿使用收入按照规定征收“非转经”收入和扣除相关税收后的净收入,资产处置收入扣除资产处置过程中的相关成本后的净收入。
4.明确国有资产收益征管范围。主要是资产出租出借收入,经济实体上缴收入,对外投资收入,广告经营收入,特许经营权收入,资产处置收入。
5.明确国有资产收益征收的程序。按照收缴分离原则,省直单位资产收益实行执收单位代收代缴制。征收的具体程序:一是执收单位向财政部门申报资产收益计划;二是财政部门核实执收单位资产收益并下达当年资产收益指标;三是执收单位向承租人、所属经济实体等单位(个人)收取出租出借费、承包费、对外投资管理费、特许经营和资产处置收入等,并开具资产收益专用票据;四是执收单位填开《湖北省非税收入缴款书》,及时将资产收益缴入省直单位资产收益财政专户。省垂直管理、分布在各市、州、县(市、区)的行政事业单位的资产收益,由省直各主管部门督促其将资产收益上缴省直单位资产收益财政专户。省财政厅驻各地监督检查办事处负责省管单位在各地的资产收益的监督检查和督促上缴工作。
6.明确国有资产收益征管的措施。一是统一合同。单位出租、出借国有资产或以国有资产提供担保等,必须签订由省征管办统一印制的合同。各单位的合同通过资产管理信息系统报财政部门备案,作为资产收益征缴入库的依据。二是统一票据。省财政厅统一印制“湖北省非税收入票据”(行政事业单位资产收益专用),用于全省各行政事业单位征收资产收益,通过对专用票据的领用、核销环节实行源头控制,强化收益监督。三是统一专户。省征管办在代理银行开设“省直单位资产收益财政专户”,行政事业资产收益统一缴入财政专户。
7.明确国有资产收益的使用。单位取得的行政事业单位资产收益,严格执行“收支两条线”的规定,纳入预算管理,资产收益的所有权、使用权不变,主要用于本单位按标准发放津补贴、本单位事业的发展支出和缴入单位的固定资产更新改造。省直单位使用资产收益时,必须在头一年编制第二年部门预算时,将资产收益的来源和使用项目编制到预算文本,经省财政行政事业资产管理处会同部门预算管理处审核,列入当年部门预算。省直单位当年缴入的资产处置收入,原则上纳入次年单位部门预算安排使用,因特殊原因当年确需使用的,按追加预算指标的程序办理。
8.明确国有资产收益的违规处理。省直各行政事业单位要加强对本单位国有资产收益与使用的管理,合理使用资产收益,自觉接受财政、审计、监察等部门的监督检查。省直各行政事业单位违反国有资产收益管理有关规定及未按规定,依据《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定严肃处理。
进一步做好行政事业资产收益征管工作
行政事业资产管理是一项涉及面广、综合性强的系统工程。长期以来,由于行政事业单位国有资产的特点及表现形式的复杂性,给科学合理配置和监管带来很大难度,虽然近年来湖北省各级财政部门做了大量基础性工作,但总体上看,征管工作还比较薄弱。一是资产管理与财务管理、部门预算管理未能有效对接,资产收益未能做到应收尽收、应缴尽缴;二是资产使用和处置的监管粗放,效率不高,各部门和单位对国有资产的使用和处置受到的监管和约束不够;三是内外关系不顺,没有形成资产收益征管的合力;四是执法手段不强,资产收益流失严重。为切实加强行政事业单位资产收益征管,下一步要做好以下几方面工作:
1.进一步完善资产收益征管工作体系。一是要按照资产管理机构和征管机构分离的原则,做好角色的定位,不断健全资产收益征管机构。二是要加强征管干部队伍建设,加强资产收益的征管力量,防止因人力的欠缺而导致资产收益的漏征漏管。三是要加强日常监控。针对目前监控手段相对较弱的现状,加强部门联动机制,及时掌握行政事业单位的资产经营状况,建立和完善资产管理的电子台账,做好行政事业单位资产收益的征收及催缴工作。对承租方应加强房屋租赁入账凭据的监督审核,对未取得正式合法凭据的,要责令限期改正。
2.严格资产经营和处置审批管理。省直单位将占有、使用的国有资产对外出租、出借的,须事先上报财政部门审核批准,未经批准,不得对外出租、出借。现有出租出借退出的,也要及时到财政部门备案。对省直各单位新发生的资产有偿使用行为,要使用统一的合同文本,报财政部门备案。规模以上的出租出借,必须严格按照政府采购法的规定,按照公开、公平、公正的原则,实行公开招租,阳光交易。各单位处置资产,必须按照资产管理权限分别报财政部门和主管部门审批,严禁擅自处置资产。各主管部门要切实履行监管职责,加强授权审批权限内的资产处置事项审批,规范下属事业单位资产处置收益的上缴入库,对审批权限以上的资产处置事项要认真审核把关,及时上报省财政厅审批。
3.规范资产收益的征收管理。主要是把好“三个关口”:一是把好政策执行关。制定一系列相关的配套文件,细化制度,明确收益征收、监缴、入户(入库)、开票、稽查、催缴的业务流程和操作规程,建立审核、批复、检查、返还、退库相结合的联动措施,为依法依规开展资产收益征收工作提供制度支撑。二是把好合同管理关。对省直行政事业单位出租房屋、商业门面等经营性资产由财政部门和单位共同管理,同时,针对各单位对外投资持有的股权和经济实体设计财政部门统一印制的合同(协议书)文本。所有合同采取统一的编号,通过资产管理信息系统上报省财政厅,作为审核资产有偿使用事项的重要内容。三是把好资金入户关。加强对2009年资产有偿使用收入和资产处置收入的清理和分类工作,对省直各行政事业单位2009年已实现的资产处置收入进行认真核对,编入2010年部门预算,作为2010年单位固定资产更新改造项目的资金来源之一;省直各行政单位、参照公务员管理和全额拨款事业单位对2009年已实现的资产有偿使用收入,要缴入省直单位资产收益财政专户;其他事业单位2009年已实现的资产有偿使用收入也要进行申报,纳入单位预算管理,并在2010年部门预算编制中作为收入填报。
4.创新工作手段,提高征管效率。一是充分利用“湖北省行政事业单位资产管理信息系统”平台,把资产有偿使用、资产处置审批与收益征管工作紧密结合,将经营性资产信息、合同申报备案、收益统计测算、资金入库稽查等统一纳入平台进行管理,着力构建网络征管体系,保证征管机构与代理银行、财政国库、执收单位之间的数据共享和信息交换,进一步提升行政事业单位国有资产收益收缴体系的信息化管理水平。二是逐步搭建省直单位资产交易平台,合理归集收益。在重大资产有偿使用审批中引入竞争机制,推行公开竞价交易制度、信息公开披露制度,确保资产收益的最大化。逐步建立省直单位资产处置和调剂信息网络体系,将省直单位的处置资产纳入交易平台阳光操作,公开交易,避免资产收益的流失。三是要建立征收与使用有机结合的激励机制。大力推进资产管理与预算管理相结合,对单位上缴的资产处置收入优先用于本单位新增资产配置,实现资产配置管理和处置管理的有效衔接。
5.强化收益稽查管理,严肃征管纪律。按照日常稽查和重点稽查相结合的原则,加强收益的稽查和征管,严格执行“收支两条线”管理规定,强化资产收益票据管理,促进“依票控管”机制的形成,加强对行政事业单位国有资产收益征收管理、资金管理和票据管理的监督检查,查找并纠正各单位资产使用、收益管理中存在的问题和漏洞,做好动态监管;严肃查处行政事业单位单位隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产收益,用处置收入发放津贴补贴、职工福利和开支招待费等行为,加大财政违法违纪行为处罚力度。
深化行政事业资产收益管理改革的建议
要做好新时期的行政事业资产收益管理工作,必须与落实科学发展观、构建和谐社会、促进地方经济发展统筹考虑,从管理理念、理论指导,到管理方式、手段的选择上,都应有超前的意识、前瞻性的决策,着力在模式选择、体制的设置和完善上把握好方向,逐步建立健全行政事业单位资产管理新体系,使行政事业资产管理在服务财政改革与发展中彰显出更大的效应。
1.建立健全行政事业单位资产收入管理制度体系。深化行政事业单位国有资产收入管理改革,必须提高资产收入管理的立法层次,科学界定纳入行政事业单位资产收入管理的资产性质、范围、用途等,明确不同资产管理层级的职责,使行政事业性国有资产收入管理做到有法可依,便于从更高的层面上协调管理改革中的部门利益,推动改革顺利进行。
2.健全资产管理与预算管理的有效对接机制。资产管理是财务管理的一个组成部分,资产配置预算是部门预算的一个组成部分,资产管理与财务管理、预算管理是不可分割的整体。因此,要围绕部门预算、政府采购预算和国库集中支付改革,把资产管理与预算管理、财务管理有机结合的理念贯穿于行政事业单位资产购置、配置和处置等各个环节,纳入部门预算管理的制度设计,规范资产收益、新增资产配置和资产收益使用的管理流程,不断强化资产收入管理手段,保证行政事业单位资产购置科学、配置合理、处置得当,不断提高资产(金)的使用效益,真正实现财政管理的科学化、制度化、规范化。
3.创新资产分类管理的模式。按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的原则,对行政事业单位国有资产按公用性、公益性和经营性资产进行分类管理,在财政部门下设专职资产管理机构,建立由资产宏观管理部门(财政)、专职资产管理机构和资产使用单位组成的国有资产分级授权管理体制。对公用性国有资产实行标准化配置管理;对公益性资产实行授权管理与委托管理;对经营性资产由财政部门直接授权专职资产管理机构经营管理。搭建政府投融资平台,变存量资产为增量资产,解决资产管理职责不明、权责不清的问题,既实现资产所有权与使用权的相对分离,又与国家财政部门主管行政事业性单位国有资产的体制相一致,有利于建立健全监督机制,真正把国有资产管住、管好、管到位。
责任编辑 常嘉
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