时间:2020-01-19 作者:白景明
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摘要:
政府预算包括预算程序、预算主体、预算权力划分、预算评价和预算决策五大要素。预算的形成包括预算编制和预算执行两个阶段。这其中至为关键的是谁有权力参与、决定预算。就国家性质而言,国家预算的最终决策权属于人民,但由于人民意志是由国家机构的运转来代表、体现,国家预算的直接决策者是人民授权的国家机关。进一步说,因为国家预算集中反映的是国家各项职能履行状况,所以国家预算又是各个预算单位部门预算的总汇。可见,在操作层面,国家预算的形成是国家机器各个环节、政府各部门预算意志的统一,但这种统一的过程往往包含着部门职能划分的争议和追求资金使用最大化的部门之争。因此,把政府预算管理简单地解说为总预算管理机构的专业职能是片面的,应当承认所有预算单位都是预算管理主体,区别只在于管理层级不同。正是有鉴于此,一个国家政府部门越多、各部门管控的下设机构越多、链条越长,预算管理难度就越大。基本的现实情况是,在西方部门少且部门下辖机构也少的国家里,预算争议更多的是来自于政府与公众意志的难以统一,但在我国这样一个多部门、部门下辖机构多的国家里,预算争议最激烈的则是部门之间意志的统一。
显然,政府预算绝不只是经济问...
政府预算包括预算程序、预算主体、预算权力划分、预算评价和预算决策五大要素。预算的形成包括预算编制和预算执行两个阶段。这其中至为关键的是谁有权力参与、决定预算。就国家性质而言,国家预算的最终决策权属于人民,但由于人民意志是由国家机构的运转来代表、体现,国家预算的直接决策者是人民授权的国家机关。进一步说,因为国家预算集中反映的是国家各项职能履行状况,所以国家预算又是各个预算单位部门预算的总汇。可见,在操作层面,国家预算的形成是国家机器各个环节、政府各部门预算意志的统一,但这种统一的过程往往包含着部门职能划分的争议和追求资金使用最大化的部门之争。因此,把政府预算管理简单地解说为总预算管理机构的专业职能是片面的,应当承认所有预算单位都是预算管理主体,区别只在于管理层级不同。正是有鉴于此,一个国家政府部门越多、各部门管控的下设机构越多、链条越长,预算管理难度就越大。基本的现实情况是,在西方部门少且部门下辖机构也少的国家里,预算争议更多的是来自于政府与公众意志的难以统一,但在我国这样一个多部门、部门下辖机构多的国家里,预算争议最激烈的则是部门之间意志的统一。
显然,政府预算绝不只是经济问题,而是政治体制和行政管理体制问题,作为预算管理对象的资金和资产虽然具有经济属性,其规模和结构变动受制于经济运行状况的变动,但最终的使用方向和管理架框还是要以国家社会管理目标为依据。因此,人类社会政府预算制度的变革是政治和经济制度变革的综合反映,政治和经济制度变革的长期性、复杂性、规律性决定政府预算制度变革的基本路径。第二次世界大战之后,世界各国普遍扬弃了政府职能最小化就是最好的政府的理念,西方国家普遍走上了福利国家道路,财政收支规模逐步膨胀,财政支出占GDP的比重平均在30%以上,北欧高福利国家甚至占40%以上。人类创造的财富越多,政府再分配的职能就有条件强化似乎成为了一个规律。在此背景条件下,世界各国的预算改革始终未歇脚,特别是西方国家,预算改革从技术性调整最终走到了根本性变革,即预算管理模式从投入导向型预算转变为结果导向型绩效预算。
绩效预算的理论含义
从上世纪80年代开始,西方国家探索采行绩效预算。就理论设计而言,绩效预算把政府预算视为“投入—产出”过程,并认为这一过程要以结果为导向,就如同企业商品营销要以市场为导向一样。按照这种理念设计并管理政府预算,整体政府预算报告应是一个“结果—产出—投入”报表,具体说就是要在报告内清楚地列出政府资金使用了多少、产出了什么、社会效果是什么。很显然,与投入导向型预算报告相比,绩效预算是一种革命,因为前者的报告只是说明政府资金使用了多少、结构如何、都投到哪些公共产品供给上了、哪些社会群体享用了这些资金。既然绩效预算强调政府预算要以结果为导向,那么,究竟什么是结果呢?对此,西方学术界是有争议的,争议的焦点在于如何计量结果,可以说至今人们并没有找到令人信服的完整答案,较为明确的是大家对有形的公共产品的社会效益有了相对可靠的计量方法。然而必须指出,西方学术界毕竟是把预算的产出和结果区分开来了,他们把产出界定为投入的直接成果,比如教育投入的产出表现为毕业人数,就业支持支出的产出表现为再就业培训人数,文化投入的产出表现为博物馆的个数等,但把结果界定为这些产出所带来的社会后果。这不能不说是历史上的进步,因为过去投入导向型的预算把预算绩效仅仅归结为产出,如教育投入带来的毕业人数,究竟这些毕业生的行为对社会产生了什么影响则不在分析范围内,这使人根本不能分辨出政府资金使用的当期和远期社会利益,好像政府用钱仅为产出,就像企业把产品卖出去就完成了任务一样,这实际上是把政府职能和资金使用之间的关系人为切割开来了。
按照绩效预算的理论设计还有一个难题需要解决,即如何对政府预算中的“投入—产出”关系做出计量分析。单纯从总量角度上说,政府预算的“投入—产出”就是公共产品数量与政府支出的比值,但究竟应该如何计量单位成本呢?与私人产品相比,一些公共产品的特点是没有固定的立体物质形式,甚至无法列出数量。比如大家都承认国防是公共产品,但国防投入究竟产出了什么呢?是战争的胜利吗?显然只是个案,国防投入大部分只是体现为军队和武器的存在。再比如治安投入,大部分情况表现为专业机构的运转,破案率只是投入的局部产出。显然,就这些公共产品而言,不可能直接确定出“投入—产出”系数。事实上即便是一些可以计量产出数量的公共产品投入,也很难界定清楚其单位成本,比如教育投入,人们可能认为生均成本就是单位成本,但问题是什么是教育投入产出的公共产品呢?如果说毕业生数量就是教育投入的公共产品产出量,那么,我们又怎样解释教育自身是公共产品呢?
可见,在理论设计层面,绩效预算是指以绩效管理为核心对政府资金使用和效益实施全程管理。这种观点打破了过去单纯强调预算管理的资金分配职能的理念,试图让公众的公共产品需求偏好决定公共产品供给规模和结构,具体说就是要扭转各国普遍存在的公共产品供给设计以官员意志为导向、公共产品资金配置结构偏离公共意志且浪费严重的局面。
绩效预算的实践价值
理论源于实践,理论又引导实践。公共产品供求偏离所引起的公众不满情绪日渐增长迫使西方各国政府寻求新的预算管理模式,绩效预算理论因之有了需求对接点。上世纪80年代开始,推行绩效预算成为西方国家新公共管理运动的一项内容,但必须说明的是,把绩效预算从理论设计转化为现实制度安排并具体操作运行并非易事,其中面临的问题不仅是财政制度体系自身的改革,而且涉及到如何改革相关制度安排,同时还需要思考解决诸多技术性问题。因此,西方国家推行绩效预算的过程充满艰辛,积累了许多经验,也遇到了不少问题。值得指出的是,一些新兴经济体从上世纪90年代开始也在探索采行绩效预算,如智利、马来西亚、南非。
从实践情况看,实际操作中的绩效预算与理论设计上的绩效预算还是有较大距离的。比如,没有任何一个国家的预算报表是“投入—产出—结果”报表。然而必须肯定,所有尝试采行绩效预算的国家,其预算管理理念都是结果导向,实际工作中都制定了把支出与绩效相连接的制度,都对预算绩效进行评价,相比过去,这确实是巨大的变化。所以,我们必须全面认识绩效预算,具体来说,有如下五个问题理应阐述。
1.绩效预算的核心是把绩效管理引入预算管理。在讨论绩效预算是否可行时,对绩效预算持怀疑态度的人士一般都强调绩效预算的理论模式在实践中不可能彻底落实。应该承认,现实中的情况也的确如此。然而必须看到,绩效预算的真正价值在于把绩效管理引入政府预算。过去的政府预算强调的是资金分配,分配的依据是预算单位资金需求和收入可能性边界,在预算执行环节追踪的问题只是预算执行进度如何。采行绩效预算,在预算编制环节强调的是以绩效目标和绩效提升为预算审定依据,在预算执行环节强调的也是围绕绩效规划来评价预算执行。因此,当我们判断能不能搞绩效预算、搞到什么程度时,首先要看的是预算中有无绩效因素。由此出发,就可以把所有引入了绩效因素的政府预算都视为绩效预算,而不必再争论什么才是完整的绩效预算。目前宣布采行了绩效预算的国家,共同点也恰恰就是把绩效因素引入了预算管理,这其中,美国是把政府绩效评价贯通到预算各个环节,澳大利亚把绩效因素主要放在预算编制环节,南非把绩效因素放在项目预算中。
2.绩效预算的宗旨是实现预算管理科学化。实现财政管理科学化始终是社会公众的强烈要求,但过去的投入导向型预算一直未能解决这一问题。事实上,在以往的预算改革过程中,各国还是在追求预算管理科学化,比如美国在上世纪60年代尝试实行零基预算。之所以如此,关键是政府资金分配具有很强的主观性,每个部门都认为自己应该得到更多的预算资源,每个社会群体都认为预算资金应该投向自己关注的领域。恰恰是这种主观性,使得过去的预算改革不管形式上多么严谨,总是不能大幅度提升预算资金的使用绩效,总是不能切实缓解部门与预算顶层管理机构之间的矛盾。比如零基预算,这种方式试图把因素分析彻底引入预算,打破基数法造成的预算只增不减思维模式,但实际执行情况是各部门报批的项目数量只增不减,预算拨款最终只能还是有增无减。究其根本原因,还是该不该得到预算资源没有一个基本的判断依据。绩效预算就是要用制度管钱、用客观依据管钱、用事实判断是非,宗旨是要实现预算管理科学化。其突出表现是所有采行绩效预算的国家,都对财政支出进行绩效评价,不管评价重点放在事前还是事后,毕竟是要以评价结果来确认支出的合理性,这就打破了过去仅靠个人或机构偏好和判断力来确定预算的决策机制,事实上是用统一的评价制度来取代不统一的一对一谈判制度。当然,绩效评价毕竟还是“人工操作”,而且评价主体有时还是预算单位自己,但评价活动总是要依据固定的标准、指标、方法来进行,最终是会极大地减少主观随意性,这应当说就是预算管理的科学化。
3.绩效预算是在原有预算制度基础上生成的改革。绩效预算是从投入导向型预算转为结果导向型预算。但必须看到,这种转变并不是没有基础的,换言之,原有的预算制度不能说对绩效预算的形成没有支撑作用。要承认预算制度是一个体系,预算管理模式的变革与这一体系的每个环节都有联系,变革会突破一部分制度,但也会依赖某一部分制度。具体来说,原有的投入导向型预算是在不断完善的,初步形成了管理细化、程序严谨、制度规范的格局,其突出的表现是支出标准化、预算单位责权明确、预算监督规范化、财政透明度逐步提高。反映在制度体系上,就是相对完整的政府收支分类、预算编制制度、预算执行制度和政府会计制度的构建完毕。这些制度框架对绩效预算的采行属于基础条件。比如政府收支分类,其最基本功能是把政府职能细化体现在收支科目上,不管采行何种预算管理模式,政府收支分类都属于基础设施。经过几十年的改革,西方国家已经确立了可操作的、能够准确对应政府职能的预算科目体系,采行绩效预算时,以政府绩效为依据编制预算,原有支出功能性科目体系与政府绩效的分类基本上是相对应的。再比如预算编制制度,在完善投入导向型预算的过程中,细化预算已成定局,而且也试图使基本支出和项目预算都建立在客观标准基础上,这与绩效预算相比,差别只在于视角选择上还是注重如何分配好资金。转到绩效预算轨道上,虽然是要以政府绩效为依据编制预算,但支出标准化理念和规则依然是有用的,特别是政府绩效如果要量化,支出标准化就更为重要。因为达到可量化的政府绩效要求的支出水平有高低之分,而从节约资金的角度看,支出水平要适中,不同区域间要有一个相对均等化的水平。可见,绩效预算并不是对投入导向型预算的完全扬弃,推行绩效预算理应充分发挥原有预算制度体系中合理成分的功能。
4.绩效预算最大的作用是推动行政管理体制改革深化。预算改革的深层动因是公众对公共产品数量、质量和提供方式不断提出新要求,呼吁改革公共机构的服务模式。同时,政府各个部门也希望职能最大化、最强化,因而都追求预算资源最大化,最起码部门预算资金增长率不能低于其它部门。然而,问题在于各国普遍的情况是部门追求资金最大化,行政效率和服务质量却未见明显提高,而且一些公共产品供给还偏离公众意志。采行绩效预算时,政府绩效评价是预算资金配置的前置条件,评价过关则资金需求有效,否则资金需求无效或予以压缩,这实际上是从资金配置机制变革角度对行政管理形成了强劲的改革压力。考察采行绩效预算国家情况,可以看到政府绩效评价的细化首先触动的就是行政管理。比如美国,决定采行绩效预算时,第一个步骤就是出台政府绩效评价法案,该法案要求所有部门必须在年初明确做出政府绩效规划,说明年内本部门要做什么、要取得什么样的结果。这打破了过去各部门没有明确的年度细化工作目标的格局。再比如澳大利亚和瑞典,推行绩效预算,直接促使政府采行了全面绩效管理。各国经验表明,采行绩效预算后,政府部门的办事效率和服务质量明显提高,并主动根据民众意愿调整公共产品供给结构。
5.绩效预算本质上属于分权化改革。预算管理权限划分始终是预算管理中的一个难题。从政治管理体制角度看,预算管理权要在立法和行政两大系统间划分,在行政管理体系内部,预算管理权限要在政府顶层和各部门之间划分。预算管理权力过于集中容易导致资金配置失衡、过度倾斜某些公共产品供给,预算管理权力过于分散则可能使政府不能集中财力办大事。从个体偏好出发,所有部门和预算单位都希望预算管理权限最大化。在投入导向型预算条件下,由于重投入、轻绩效考评,尽管建立了多层级预算管理体系,立法机构也在逐步强化预算监管,预算管理权实际上还是过多地集中在行政管理体系的顶层机构,比如美国过多地集中在联邦政府预算办公室。客观地说,投入导向型预算框架下的预算管理过度集权确实在一定程度上抑制了部门有效利用预算资源的积极性和主动性,表面上的规范化掩盖了深层次的矛盾。采行绩效预算后,要求预算单位依据政府绩效编制预算、执行预算,实质上是加大了预算单位和立法机构的预算管理权限,突出点是使他们有了发挥预算管理能力的主动性和创造性,特别是当预算单位成为绩效评价的主体后,自然会把政府绩效评价与预算资源争取力度自觉结合起来,在预算执行过程中也会主动有效配置资源。比如瑞典和澳大利亚、新西兰等国采行绩效预算后,在锁定部门绩效目标的前提下,部门首长有了更多的预算资金配置权,这不仅体现在项目资金的调剂使用权上,也体现在人员工资确定权限的扩大上。所以,绩效预算本质上属于分权化改革。(作者为财政部财政科学研究所副所长)
责任编辑 常嘉
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