时间:2020-01-19 作者:李毅 潘玉欧 (作者单位:河北省财政厅)
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摘要:
多年来,河北财政按照社会主义市场经济体制和公共财政体系建设的要求,着眼“科学发展、富民强省”,不断改革完善省以下财政体制。特别是1994年我国财政体制里程碑式分税制改革后,河北财政在分税制框架下,积极推进省以下“四税”分享改革,实施激励性财政体制和一系列体制优惠政策,推进省直管县体制,深化县乡财政体制改革,使财政体制更加科学、规范,促进了公共财政职能的有效发挥和全省经济社会科学发展。
激励性财政体制:促进经济加快发展
2002年,借助中央推进所得税分享改革的契机,河北省彻底打破依据企业隶属关系划分各级政府收入的格局,按照“简明规范、利益共享、风险共担”的原则调整了省与市、县之间的税收分享体制,实现了较为彻底的“四税”分享,有效解决了省级分享收入范围窄、收入不稳定、调控能力差的问题。
2003年以来的激励性财政体制,正是在保持2002年确定的省以下财政收入体制划分格局的基础上,对省集中市县增量返还政策进行的局部调整。在激励性财政体制下,取消原先省集中市县“四税”50%增量的政策,改为针...
多年来,河北财政按照社会主义市场经济体制和公共财政体系建设的要求,着眼“科学发展、富民强省”,不断改革完善省以下财政体制。特别是1994年我国财政体制里程碑式分税制改革后,河北财政在分税制框架下,积极推进省以下“四税”分享改革,实施激励性财政体制和一系列体制优惠政策,推进省直管县体制,深化县乡财政体制改革,使财政体制更加科学、规范,促进了公共财政职能的有效发挥和全省经济社会科学发展。
激励性财政体制:促进经济加快发展
2002年,借助中央推进所得税分享改革的契机,河北省彻底打破依据企业隶属关系划分各级政府收入的格局,按照“简明规范、利益共享、风险共担”的原则调整了省与市、县之间的税收分享体制,实现了较为彻底的“四税”分享,有效解决了省级分享收入范围窄、收入不稳定、调控能力差的问题。
2003年以来的激励性财政体制,正是在保持2002年确定的省以下财政收入体制划分格局的基础上,对省集中市县增量返还政策进行的局部调整。在激励性财政体制下,取消原先省集中市县“四税”50%增量的政策,改为针对不同地区特点的分类激励政策:对张家口、承德两个困难地区以及国家和省政府确定的其他扶贫开发重点县,实行“四税收入定额分享、超收全返”政策,即省以2002年在张、承地区和34个扶贫开发重点县的实际分成财力为基数,实行定额包干,2003年以后省级分享收入超过基数的所有收入全额返还;对其他市县,实行“超分成增长率收入全返”的激励政策,即除张、承地区和34个扶贫开发重点县外,省对各设区市依据确定的“四税”收入环比增长目标,实施激励政策,各市“四税”超过规定增长比例的所有收入,全部返还各市,省级不再分享。
激励性财政体制运行五年来,起到了“四两拨千斤”的作用,为市、县发展注入了强劲的活力。据统计,2003—2007年,省级财政对市县返还财力228亿元,比原体制多返还114.3亿元。这114.3亿元的财力下沉,加上转移支付的作用,使各地发展经济、抓财源建设的积极性迅速提高,原体制下“等、靠、要”的思想一扫而光,“挣饭”吃的观念深入人心。张家口市五年从省财政得到财力返还17.1亿元,比原体制多10亿元;承德市五年从省财政得到财力返还18亿元,比原体制多12亿元。2003—2007年,“欠发达”的张、承两地一般预算收入年均增长30.73%,高于全省平均增速9.6个百分点;按人均财力比较,2002年在全省排名列第九、第十位,到2007年已分别上升到第七、第五位。2003年以来,经济较发达的唐山市共拿到增量返还达52亿元,比在原体制下多得25亿元。雄厚的财力使唐山在保障和改善民生工作中取得了积极进展。截至2008年,农村学校危房、农村卫生院全部改造,农村最低生活保障制度全面建立,新型农村合作医疗参合率达95.2%……
为保持良好的财政经济发展态势,在总结经验教训的基础上,省政府决定自2008年起实施新一轮激励性财政体制。以近三年各地区包括人均GDP、人均财力、农民人均纯收入和机关公务员津补贴水平在内的财政经济综合平均值为标准,把全省136个县(市)划分为困难地区、中间地区、较好地区,分类施策,以不同力度激励这三类地区竞相发展,体制导向更加明确。对困难地区实行省“四税”“定额分享、超收全返”政策;对中间和较好地区实行“超分成增长率收入全返”政策,中间地区和较好地区分成增长率分别为5%和8%。对11个设区市本级全面实行“超分成增长率收入全返”政策,根据近三年市本级财力情况和市直机关津补贴水平分别实行5%和8%两档不同的分成增长率。
体制优惠政策:引导经济结构优化升级
如果说激励性财政体制重在“激励”的话,那么体制优惠政策则更侧重于“引导”。
一是将激励性财政体制政策适用于重点区域。为加快打造沿海经济隆起带,充分发挥经济增长极在经济发展和结构优化中的引领作用,河北省相继对唐山曹妃甸新区、沧州渤海新区核心区实行了“四税收入定额分享、超收全返”政策,调动了这些地区加快发展的积极性,效果已初步显现。
二是实施鼓励异地投资的税收分享办法。为打破行政区划对经济资源合理流动的制约,加快优势产业聚集,优化生产力布局,河北省积极实施鼓励异地投资的财政体制政策。对于政府主导的规模以上异地投资企业直接缴纳的主要税收(增值税、营业税、企业所得税)的省以下部分,投资地政府与项目所在地政府可以按双方协商一致的税种、比例和期限共同分享。
三是着眼于科学发展、可持续发展,调整资源税收入划分体制。过去,河北省资源税收入基本上为县级独享,一些县从眼前利益出发,放纵矿产资源乱采滥挖行为,导致了资源破坏和环境恶化。为了改变这种状况,积极发挥财政收入划分对优化提升产业结构的功能,省政府决定调整资源税收入归属。从2008年1月1日起,资源税收入实行属地征收,省、设区市、一般县(市、区)分别按3∶3∶4比例分享,省与扩权县(市)按6∶4比例分享。体制改革后,省和设区市因分享资源税收入而新增的财力,主要用于辖区内资源勘探开发、生态恢复和环境治理等方面的支出。
此外,着眼于促进高新技术产业发展和农业产业化经营,调整部分增值税收入归属。从2008年开始,将新建、扩建高新技术企业新增增值税省级分享部分,全部下划为设区市和扩权县(市)级财力;将新建、扩建以河北省农产品为原料、经省级认定的农业产业化龙头企业新增增值税省级分享部分全部下划为县(市、区)级财力。着眼于促进县域第三产业发展,调整部分营业税收入归属。从2008年开始,除地方金融业务营业税外,省级财政不再分享各县(不包括市辖区及一般开发区)一般营业税新增财力。
省直管县体制:加快县域经济发展和城市化进程
河北在财政体制方面采取“特殊激励”政策,于2005年1月1日对22个县(市)实施了扩权强县改革,扩大县(市)管理权限,扩权县(市)享有与设区市相同的部分经济和社会管理权限,包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、政策直接享用等11个方面62项。省财政对扩权县(市)实行财政体制直接管理模式,税收收入划分仍以“四税”分享为基础属地征收,在中央及省级分享比例不变基础上,原市县分享部分全部归扩权县所有,市级不再分享。
廊坊的三河市是扩权县(市)之一。2004年,廊坊市从三河分享收入6129万元,而廊坊本级固定给三河的专项配套资金是232万元。扩权后,三河市每年都通过省里固定上解廊坊市6129万元,增量部分不再切分,实际上是增加了三河的可用财力。以增值税为例,以前75%上缴中央,省里拿10%,廊坊拿5%,三河只有10%,扩权之后,变成了15%。2004年,三河市财政收入9.4亿元,2008年增加到28亿元。扩权县(市)除个别困难县以外,基本上都属于财政经济实力较强的县。落实扩权强县政策,充分调动了县的积极性,保持了市的积极性,发挥了省的积极性,共同加快县域经济发展。
在公共财政建设的视角下,扩权强县改革实质上是一次省管县体制模式的试点。2009年,河北省在扩权强县改革的基础上,将43个产粮大县纳入省财政直接管理范围,至此,省直管县总数达到64个。此外,为强化县级财政科学化精细化管理,全面提升县乡改革与管理水平,河北财政于2009年开展了创建财政改革与管理综合示范县活动。在每个设区市创建1个财政改革与管理综合示范县,通过省财政厅和设区市帮扶指导、政策倾斜,促进示范县深化财政改革,强化财政管理,打造县级财政样板,带动提升全省县级财政管理水平。
县乡财政体制改革:促进资源合理配置和基本公共服务均等化
河北省以下财政体制的改革并不止步于市、县两级,而是随着农村综合改革的深化进一步延伸到最基层的乡镇。省财政厅厅长齐守印认为,“旧有的县乡财政体制不够规范,多种形式的财政包干体制的刺激,往往出现‘村村点火,户户冒烟’的现象,既污染环境,又浪费资源,一方面不适应新农村建设的要求,另一方面也和真正意义上的城镇化背道而驰。深化县乡财政体制改革势在必行。”
2005年,河北财政提出了深化改革的两种模式,即相对规范的分税制和统收统支加激励体制,以期对不同经济发展水平的乡镇分类施策,促进其加快发展。第一种模式的基本内容是:分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。适用于经济发展水平和非农产业聚集度较高、乡镇全部财政收入规模较大、自有财力较强、具有较强的城镇化发展潜力、通过发展能成为对周边区域具有较强辐射作用的乡镇。其目的在于壮大乡镇实力,吸引生产要素集聚,促进优势产业发展,培育县域经济的次中心。第二种模式的基本内容是:收支统管、核定收支、超收奖励、节支留用。适用于经济发展水平和非农产业聚集度低、缺乏主体税源、财政收入规模小的乡镇。其目的在于减少乡镇间在经济发展中的盲目竞争,有利于县级统筹安排预算资金,缓解县乡财政困难;减轻困难乡镇收支平衡压力,使其集中精力提高社会管理和公共服务水平。
经过几年的运行,两种体制的预期效果逐渐显现。分税制调动了乡镇自我发展的积极性,加快了县域经济和农村城镇化发展步伐;统收统支加激励体制缓解了县乡财政困难,保障了基层政权的正常运转,维护了社会稳定。2006年河北省扩大试点范围,2008年将所有县纳入试点范围,2009年要求所有县对所有乡镇实行制度全覆盖。
责任编辑 廖奎
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