时间:2020-01-19 作者:谭静 王晓明 (作者单位:财政部财政科学研究所 外交部边界与海洋事务司)
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摘要:
近年来,我国在非税收入监督方面逐步实现了从“预算外资金”到“非税收入”的转变,初步建立了非税收入的监督审查制度和监督稽查制度,非税收入监管工作取得了一定成绩。然而,由于一些体制性因素的制约,非税收入监督还存在一些问题,突出表现为监管主体多头化,监督责任不清,“缺位”、“越位”现象十分普遍;监督技术手段落后,导致专项性检查多、日常监督少,事后检查多、事前事中审查监督少,对收入检查多、对支出监督少,对某一事项检查多、全方位跟踪监督少,偏重微观监督、忽视宏观监督;监督法制不健全,非税收入监督主体因缺乏必要的法律依据难以进行有效的监管,也不利于依法严格查处各种违法违规违纪行为。
非税收入的监督应该贯穿于非税收入财政管理的全过程,建立一个财政统一领导下,包括完善的组织管理体系、法律制度体系和信息披露机制的非税收入监督框架,最终形成以人大宏观监督为龙头、财政内部监督为核心、审计等外部监督为载体、社会监督为补充的全方位、综合性的“大监督”体系。
(一)建立全方位、多层次的监督模式
一是强化人大对非税收入的监督。各级政府应当将非税收入纳入每年向同级人大提交的财政预决算报告中,以全面...
近年来,我国在非税收入监督方面逐步实现了从“预算外资金”到“非税收入”的转变,初步建立了非税收入的监督审查制度和监督稽查制度,非税收入监管工作取得了一定成绩。然而,由于一些体制性因素的制约,非税收入监督还存在一些问题,突出表现为监管主体多头化,监督责任不清,“缺位”、“越位”现象十分普遍;监督技术手段落后,导致专项性检查多、日常监督少,事后检查多、事前事中审查监督少,对收入检查多、对支出监督少,对某一事项检查多、全方位跟踪监督少,偏重微观监督、忽视宏观监督;监督法制不健全,非税收入监督主体因缺乏必要的法律依据难以进行有效的监管,也不利于依法严格查处各种违法违规违纪行为。
非税收入的监督应该贯穿于非税收入财政管理的全过程,建立一个财政统一领导下,包括完善的组织管理体系、法律制度体系和信息披露机制的非税收入监督框架,最终形成以人大宏观监督为龙头、财政内部监督为核心、审计等外部监督为载体、社会监督为补充的全方位、综合性的“大监督”体系。
(一)建立全方位、多层次的监督模式
一是强化人大对非税收入的监督。各级政府应当将非税收入纳入每年向同级人大提交的财政预决算报告中,以全面反映财政收支情况及相关政策。人大主要是对非税收入预算编制及其执行的合法性、有效性、真实性进行审查监督,还可以对执收部门的收费项目进行合法性审查,对违反法律法规规定的收费项目,依职权予以撤销或建议相关部门予以撤销,切实规范部门的收费行为。
二是进一步规范和完善财政部门的内部监督。转变监督思路,由监督型向管理型转变,由被动监督向主动监督转变,充分调动财政部门领导和财务人员的积极性和自觉性。财政监督部门与财政部门各业务单位应该通力合作,从不同的层次、方位和环节建立起对非税收入征缴全过程的实时监督机制。各级财政部门及其非税收入管理机构代表政府管理非税收入,必须切实担负起非税收入主管部门的责任,强化服务意识,建立健全各项管理制度和办法,强化非税收入征收管理,坚持日常检查、专项和年度稽查制度,依法监管和查处各种违反管理规定的行为。
三是充分发挥外部监督合力。纪检监察部门应把收费征管工作作为反腐倡廉的一项重要内容来抓,及时进行检查,防止违法违纪问题发生;组织人事部门要把相关工作情况作为考核领导干部的重要指标;审计部门应进一步加强外部审计,堵塞漏洞;物价部门应主持建立严格的价格标准;发改委要健全许可证制度,与非税收入管理机构一道把好关;定点银行应努力为缴款人提供方便,及时办理收付业务,严格按规定解缴资金;财政局、地税局和国税局三方应通力合作形成合力,规范票据管理,力求彻底杜绝利用财政票据逃避纳税及票据使用混乱的现象。各有关部门应建立“非税收入监督管理联席会”制度,定期开展联审联查,增强单位遵守非税收入征管制度的自觉性和主动性,促进其依法行事。
四是重视社会监督效力。各级政府应将本级所有非税收项目目录向社会公布,接受社会监督。利用有效载体及时地向社会公众宣传国家有关非税收入政策和管理规定,报道非税收入管理工作中的典型,反映管理过程中的薄弱环节和存在问题。
(二)建立系统的非税收入监督组织管理体系
一是明确监管主体,明晰监管权责。非税收入的监督应该尽快结束多头监管、分散监管的模式。要根据非税收入从立项到监督管理的各个流程,重新界定中央与地方、财政部门与其他外部监督部门,政府非税收入征管机构与财政部门各个内设机构的管理权责,形成一个财政部门统一管理下的分工明确、各负其责、协调配合、权力制衡的非税收入监督组织管理体系。对于中央级次的非税收入应以财政部内部监督机构以及驻各地专员办事处的监督为主,配合以各种外部监督和社会监督。为了提高监管效率,可以考虑在财政部内部首先统一监管权能,将分散于各业务司局的非税收入监管权限统一收归专门的非税收入监督管理部门,驻各地专员办也要设立类似的专业监管部门。对地方的非税收入监督则以各地陆续成立的隶属于地方财政部门的非税收入监督管理部门为主,并配合以各种外部监督和社会监督。
二是拓宽监督范围,改进监督方式。各级非税收入监督机构特别是各地专员办,不能仅仅局限于对非税收入的事后检查,而应该进一步拓宽监督范围、改进监督方式,加强事前、事中的审查监管,防患于未然,做到事前审核不留漏洞、事中监控不留死角、事后处理不留情面,形成“环节审核与过程监督并举,专项稽查与日常监控并行”的监督检查新格局。同时,建立规范的监督建议机制,注重对监督检查中发现的问题进行科学分析并提出合理化意见,充分发挥非税收入监督的作用。
三是改变监管传统,规范监督程序。非税收入的监管应该改变长期以来的“谁收、谁用、谁管”的传统做法,把非税收入视同税收收入来规范监管,逐步改变其管理分散的现状,进一步理顺征收关系,从项目立项、账户管理、收入管理、数据统计、资金支出等各个环节形成有效的监督协调机制,制定并规范非税收入征收管理和相应的监督程序。
(三)构建完善的非税收入监督法律体系
制定并完善非税收入监管法律规章制度。首先,针对目前我国非税收入监管的立法现状,中央应尽快制定并出台统一的《非税收入监督管理条例》和《财政监督条例》,制定完善一系列与相关法规配套的管理办法及规章制度,以法律的形式对非税收入的监督主体及其权利义务、被监督主体权利义务、监督对象与范围、监督程序以及相关法律责任等作出统一、明确的规定。其次,各地方也应该尽快建立涵盖整个非税收入监督检查的新机制,在国家相关法律法规的基础上,地方可结合各地实际,制定管理办法和具体实施细则,进一步明确监督人与被监督人之间具体的权利义务,明确违反法律法规的相应责任,进而确保地方非税收入监督工作顺利开展。
(四)建立透明的非税收入监督信息披露机制
一是建立中央与地方一体化的非税收入监督网络信息系统。系统的建设,一方面要确保非税收入动态监督信息的完整性、可靠性和及时性。以非税收入监督信息数据库为平台,建立动态监督信息网络系统,确保非税收入监管信息的共享和及时有效披露。另一方面,要逐步实现财政部门与银行、财政部门与执收执罚单位、财政部门内部和财政部门上下级之间的计算机联网,全面监控政府非税收入的收缴情况。借助信息网络平台实现对执收单位收入项目、标准、账户设置、票据使用等的有效控制,规范执收行为,有效防止乱收费等问题的发生,并通过信息网络系统对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行有效监管和科学分析,提高非税收入监督水平。
二是建立健全公开的非税收入听证制度。出台非税项目、调整项目收缴标准都要经过严格的听证程序,认真广泛听取社会各方面对新出台项目可能产生的正负面作用的评估和建议。要确保非税项目的设立、调整、变动、取消等情况及时向社会公开。
三是建立有效的稽查审计和会计信息披露制度。各级财政部门及其非税收入管理机构要切实加强“非税收入汇缴结算户”管理,按照相关规定设置会计、出纳岗位,建立健全严格的分工责任制度、内部稽核及审计制度,防止发生资金流失和违法违纪行为,确保非税收入汇缴结算户资金安全。各级财政部门和执收单位还应当按照相关法规和财政部关于政府收支分类改革后有关会计核算问题的规定,加强和规范政府非税收入的会计核算,全面、真实、准确地反映政府非税收入的会计信息。
(五)加快推进非税收入监督配套体制改革
一是进一步推进政府职能转变和行政管理体制改革。从政府的角度讲,应按照公共财政框架的要求,积极改变职能“越位”与“缺位”并存的状况,把政府应做、必须做的事坚决做好,把政府不应做的事予以排除。各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事项的资金供应。这样,才能从根本摆正客观需求和财力不足这一永恒矛盾中政府的态度,也是根治非税收入弊病的根本途径之一。规范非税收入监管还要与加快机构改革步伐、合理分流安置现有收费供养人员结合起来。对进入公务员序列的,经费由各级财政负担;一些收费项目转为经营性收费的,由经营单位自行负担;对符合离退休条件的,由离退休人员所在单位负担或通过社会保障途径加以解决。
二是严格规范非税收入票据监管制度。首先,要统一规范并扩大票据覆盖面,强化稽查工作,充分发挥票据的源头控管作用,做到“以票管费、以票促收”,监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户,并制止各种乱收费行为。其次,要改变非税收入票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况,实行统一的“非税收入一般缴款书”,一方面有利于减轻执收单位的收费成本,提高执收单位开票、记账、对账的工作效率;另一方面可以利用计算机信息网络实行代码标准化管理,使收费票据自始至终处于有效的监控之下。
三是进一步深化投融资体制改革。我国有不少基金和收费项目的出台与国家的一些(重大)基本建设投资的资金缺口有着重要的关联,某些收费和基金甚至就是直接为弥补这种资金缺口而开设的。因此,非税收入配套改革的一个重要方面就是要通过深化投融资体制改革,来寻求解决某些重大、战略性基础设施项目的资金来源问题,应更多地考虑通过规范化的债券融资、政策性金融支持、资产证券化,或者BOT、TOT等其他方式来解决,而不能再通过设立新的收费或基金项目的方式来筹集建设资金,特别是要严格防止由于项目概算不足、资金来源不落实和资金规模预留缺口等问题而形成对收费和基金的倒逼。
责任编辑 李艳芝
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