时间:2020-01-19 作者:马海涛 程岚 (作者单位:中央财经大学 江西财经大学)
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摘要:
公共文化服务体系是现代政府公共服务体系的重要组成部分,基于“公民基本文化权利”产生的“公共文化需求”,要求政府提供“公共文化产品和服务”。公共文化服务体系由公共文化设施体系、公共文化网络体系、公益文化服务体系和公共文化管理体系等部分组成。推进公共文化建设,逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系,对于积累、传承、创新和发展民族文化,繁荣社会主义先进文化,保障公民文化权利和满足城乡居民日益增长的精神文化需求,提高全民族的思想道德和科学文化素质等方面都具有不可替代的重要作用。在构建和谐社会的时代背景下,合理划分财权和事权,科学设计公共财政框架下的经费投入机制,着力提高财政资金的使用绩效,同时通过“选择性激励”的财税政策措施引导社会力量投入公共文化服务体系建设,对于促进公共文化事业又好又快发展,具有重大的现实意义。
公共文化服务体系建设的财政瓶颈制约
1.财政支出总量不足。必要的财政支持是建设公共文化服务体系的基础条件,也是政府履行公共文化服务职能的重要体现。近年来,我国各级财政不断加大对公共文化服务体系投入,公共文化投资规模较快增长。但就总体而言,我国公共文化服务经费投入...
公共文化服务体系是现代政府公共服务体系的重要组成部分,基于“公民基本文化权利”产生的“公共文化需求”,要求政府提供“公共文化产品和服务”。公共文化服务体系由公共文化设施体系、公共文化网络体系、公益文化服务体系和公共文化管理体系等部分组成。推进公共文化建设,逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系,对于积累、传承、创新和发展民族文化,繁荣社会主义先进文化,保障公民文化权利和满足城乡居民日益增长的精神文化需求,提高全民族的思想道德和科学文化素质等方面都具有不可替代的重要作用。在构建和谐社会的时代背景下,合理划分财权和事权,科学设计公共财政框架下的经费投入机制,着力提高财政资金的使用绩效,同时通过“选择性激励”的财税政策措施引导社会力量投入公共文化服务体系建设,对于促进公共文化事业又好又快发展,具有重大的现实意义。
公共文化服务体系建设的财政瓶颈制约
1.财政支出总量不足。必要的财政支持是建设公共文化服务体系的基础条件,也是政府履行公共文化服务职能的重要体现。近年来,我国各级财政不断加大对公共文化服务体系投入,公共文化投资规模较快增长。但就总体而言,我国公共文化服务经费投入不足的问题还是较为明显,突出表现为两个比重偏低,即文化事业支出占财政支出比重偏低和文化事业支出占科教文卫事业支出比重偏低。纵向来看,我国文化事业拨款不足,近年来其相对比例还有所下降;横向来看,与教育、卫生事业相比,文化事业投入也偏低。
2.财政支出结构不合理,资金使用效率不高。财政支出结构不合理主要表现在两个方面:一是在财政投入的用途上,工资等维持性开支占比高,而发展经费严重不足。以湖北省为例,2006年全省公共图书馆馆藏总量为1981万册,比上年增加57万册,增幅仅为2.96%。而购书经费严重不足,是图书藏量增长缓慢的直接原因,许多县市级图书馆的财政投入仅够维持日常基本运行或发放工资。调查显示:全省公共图书馆年购书经费低于1万元(含1万元)的有11个,1万元至2万元(含2万元)的有21个,2万元至3万元(含3万元)的有16个。二是在支出项目选择上,缺位与越位并存。现实财力决定我国政府所提供的公共文化产品只能最大限度满足人民群众的基本文化需求。但是,当前部分地区文化“超前消费”的现象非常严重,财政支出没有向公众的基本文化需求倾斜,大量资金被用于享乐型文化消费设施的建设。此外,目前财政对公共文化事业的支持还多停留在“分资金、下指标”的层次,沿袭“重资金分配,轻资金监督管理”的老路,对文化项目缺乏全面的管理和监控,缺乏必要的项目评价机制,资金的平均化分配趋势严重,资金使用效率低下。
3.财政投入的区域结构失衡问题严重。长期以来,落后地区和发达地区公共文化事业水平差距明显,东中部地区的财政投入远高于西部地区。尽管国家不断加大对西部地区的文化投入力度,但与东、中部地区财政文化投入比较,无论是经费的基数,还是经费的增长速度,仍然偏低。同时,地区间文化资金的投入也存在较大差距。2006年全国人均文化事业费(按人均财政拨款计算)为11.91元,但仅有15个省(区、市)超过平均水平。
4.财政投入的城乡差异明显。基层政府缺乏必要的财力投资农村公共文化事业,相关经费也是能挤就挤、能压就压,文化事业的资金缺口比较明显。近年来,尽管中央财政对农村文化投入有所增加,但无论是经费的基数,还是经费的增长速度都低于对城市文化投入。2006年,国家财政对农村文化建设共投入44.6亿元,占全国财政文化总投入比重仅为28.5%;全国直接为7.37亿乡村农民提供文化服务的乡镇文化站,其经费只有10.9亿元;全国每个农民一年只能享受国家财政1.48元的文化投入,而同期全国人均文化事业费却为11.91元。
5.公共文化产品(服务)供给主体单一,财政支持滞后。受计划经济下政府万能观念的影响,社会普遍认为公共文化服务产品只能由政府来生产和提供。然而国际经验表明,在公共文化服务领域引入市场竞争机制,坚持走公益性和市场化相结合的道路,有助于提高公共文化服务体系的水平和公共资金的使用效率。扶持NGO(非营利性文化组织)就是其中的有效办法。目前,我国文化非营利组织主要包括两类:第一类是会员制互益型组织,包括行业协会、商会、职业团体和各类学会等,这类组织提供的服务类似于“俱乐部物品”;第二类是实体性社会服务机构,它们或者由民营资本举办,或者由国有事业单位改制而成,或者在政府转变职能过程中转化而成,如各种剧团、研究所、图书馆等。这些非营利组织办的是政府应该办,却没有财力或者精力去办的事情,满足了公众多样化的公共服务需求。而且,与政府不同,NGO的工作人员多是自愿或是有兴趣投入所在事业,不以营利为首要目标,因此其资金的使用和管理可能更有效率。但是目前的财政经费和优惠政策主要是针对相关的文化事业单位,政府对于NGO既缺乏必要的直接资金资助,也没有“选择性财税手段”激励政策,制约了NGO组织的发展和壮大。
公共文化服务体系建设的财政路径选择
财政制度安排与政策设计,对于公共文化服务体系的建设至关重要。财政支持方式既要适应公共文化服务体系自身的性质和发展规律,又应该符合我国公共财政深化改革的需求,从实际财力出发,突出重点,合理安排资金供给。
1.加大财政直接投入力度,优先保证基本公共文化服务供给。近年来,经济的增长和财政实力的增强,为政府加大公共文化事业投资奠定了坚实的基础。应当继续加大公共文化服务体系建设的财政投入力度,建立制度化的政府公共财政资助补偿机制,保证公共文化事业发展的必要经费来源;同时严格限定资金用途,区分基本公共文化需求和非基本公共文化需求,优先保障公众享受基本公共文化的权利,确保财政资金向基本公共文化建设倾斜。当前财政支出的重点在以下三方面:一是加强公共文化基础设施项目建设。在农村主要是指广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农村电影放映、农家书屋建设等;在城市主要是加大对图书馆、博物馆、文化馆的投入,加强社区文化设施建设。二是加大信息化建设力度。加强书报、杂志和网络共享资源建设,尤其是加快全国文化信息资源共享工程建设进度,同时注重相关人才的培养。三是加强重要的文化遗产和优秀民间艺术的保护工作,扶持老少边穷地区和中西部地区的文化发展。
2.优化财政投入结构,提高资金使用效率。在资金分配上,按照财力与事权对称的原则,把支出重点放在农村和西部地区,优先保证落后地区的资金供给。着力改善贫困地区的公共文化服务网络,提高公共文化产品与服务供给能力,保障人民群众的义务教育、文化娱乐等基本文化权益。在项目选择上,坚持把群众喜闻乐见,具有较大需求的项目作为优先选择目标。适应不同的经济发展状况,满足各阶层、各地区对于公共文化产品的不同需求。将社区文化建设作为城市公共文化建设的重点,将科技下乡、便利农民致富的信息基础设施建设作为农村公共文化建设的重点。同时注意公共文化项目投入的适度性和渐进性,充分调动各级财政投入的积极性。在资金的管理方式上,要有重大突破,借鉴国外对文化项目“一臂之距”的管理模式,“依法管理,管办分离,必要干预”,实现政府从““办文化”向“管文化”转变,提高财政资金的使用绩效。
3.加大对落后地区公共文化服务体系建设的转移支付力度。首先,在合理划分财权和事权的基础上,继续加大对落后地区转移支付力度,确保公共文化建设的必要资金。一是加大纵向投入。中央财政收入每年的增量,应当主要用于转移支付,重点确保中西部地区和农村地区公共产品供给的必要经费。二是加强横向转移支付。主要是指东部地区对西部地区公共文化建设资金的必要支持。应该规范东部地区对西部地区的对口支援,促其制度化。建议国家每年从东部地区的税收返还中安排必要的资金支援中西部公共文化建设。其次,合理安排转移支付制度。转移支付分为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付。在落后地区紧张的财政状况下,要求其提供配套资金,往往不现实,而且可能诱使地方政府骗取转移支付资金。应当像重视义务教育、公共卫生、社会保障一样,高度重视公共文化服务体系建设,将资金列入一般性转移支付项目,减少专项资金,确保资金的稳定供给。再次,加强转移支付资金管理。利用法制手段加强转移支付资金的管理,增强其使用的规范性和透明性,将公共文化服务体系建设资金的项目选择、资金投入和运行都纳入规范监管。向社会公开资金的预算、使用情况,引入中介组织对项目进行审计,全面推行项目验收制度,实行必要的听证制度,切实提高财政资金的使用绩效。
4.制定税收激励政策,引导企业投入公共文化体系建设。利用税收政策鼓励企业参与公共文化事业建设,是发达市场经济国家的普遍做法。例如,法国法律规定,企业用于赞助的费用可以不纳税,许多法国大企业都把赞助文化活动作为企业的一项战略,可以在公关和减税两方面获益。据法兰西基金会调查,法国有40%的企业参与文化赞助活动。政府应通过税收政策鼓励不同所有制企业参与公共文化事业,将有利于公共文化服务体系建设的资源都动员其中。第一,给予必要的增值税优惠。结合增值税转型,给予参与公共文化服务产品生产和供给的企业以必要的增值税优惠。第二,完善所得税优惠。所得税不易发生转嫁,对经济主体的刺激作用更加明显。在所得税方面,可以考虑允许企业将捐赠费用税前列支。具体地,对企业和NGO公共文化事业的捐赠行为,经过必要的审核后,可以比照其它类似组织,进行全额或者比例扣除。对个人无偿提供场所、设施和资金支持公共文化服体系建设的,可以比照慈善捐赠税收优惠政策有关规定进行税收减免。第三,对符合条件的企业在营业税和城建税等方面给予一定的税收优惠。
5.通过财政补贴、政府采购等手段扶持社会力量参与公共文化服务产品生产。公共文化体系建设参与主体多元化,一方面有利于引导社会资金进入公共文化事业,缓解财政支出压力;另一方面有助于减轻财政支出的刚性增长对民间资本的挤出效应。支持NGO参与公共文化服务产品生产是发达国家常见的做法,主要有两种模式:一是政府直接用税款资助,以欧洲国家为代表;二是政府通过财政补贴、贴息贷款、财政担保、税费减免等间接手段鼓励NGO参与公共文化服务体系建设,以英美国家为代表。不论形式如何,其本质都是国家分配给NGO必要的社会资源,支持其提供更好的文化产品。结合我国的实际情况,可以通过财政贴息贷款、政府担保、税收减免等多种方式,鼓励NGO的各项公益活动;通过政府采购、委托生产和公共文化项目外包等途径,鼓励各类社会力量参与公共文化产品和服务的生产,在NGO与NGO之间、NGO与政府文化部门之间展开竞争,进一步提高财政资金的使用效率。
责任编辑 廖奎
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