时间:2020-01-19 作者:杨德强 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
多年来,从中央到地方,各级政府为解决“三农”问题付出了很多努力,但仍未达到理想的目标。为此,笔者从如何更好地提供农村公共服务着眼,试图在机制体制的完善上,提出一些个人建议。
农民当前最需要的是什么?
城乡居民的权利和义务应该是一致的、平等的。然而,城市居民免费或小部分付费享受的公共服务,在农村却大部分甚至全部需要个人承担,直接影响了农民的生活质量。所以,在解决“三农”问题上,应该把城乡居民权利的平等化作为最基本的出发点。在制度和政策规划上,城乡的体制和机制应该是相同的,但是着眼于国情实际,阶段性、区域性的具体实施标准可以有所不同。据调查,农村居民当前最需要的公共服务主要有:
1.建立新型养老制度。随着计划生育政策的推行、人们生育观念的变化以及农村人均土地的减少、青年农民强烈的“去土地化”倾向和土地经营的集约化趋势,养“儿”防老、土地养老等已经不能为农村居民提供家庭化和制度性保障。目前,全国有1.49亿老年人口,农村占70%,约1亿人;即使按照每人每年900元的农村低保标准(2009年山东潍坊的标准)测算,每年的养老支出也需要900亿元之巨,如此庞大的养老支出,单纯依靠政府新增投入,显然...
多年来,从中央到地方,各级政府为解决“三农”问题付出了很多努力,但仍未达到理想的目标。为此,笔者从如何更好地提供农村公共服务着眼,试图在机制体制的完善上,提出一些个人建议。
农民当前最需要的是什么?
城乡居民的权利和义务应该是一致的、平等的。然而,城市居民免费或小部分付费享受的公共服务,在农村却大部分甚至全部需要个人承担,直接影响了农民的生活质量。所以,在解决“三农”问题上,应该把城乡居民权利的平等化作为最基本的出发点。在制度和政策规划上,城乡的体制和机制应该是相同的,但是着眼于国情实际,阶段性、区域性的具体实施标准可以有所不同。据调查,农村居民当前最需要的公共服务主要有:
1.建立新型养老制度。随着计划生育政策的推行、人们生育观念的变化以及农村人均土地的减少、青年农民强烈的“去土地化”倾向和土地经营的集约化趋势,养“儿”防老、土地养老等已经不能为农村居民提供家庭化和制度性保障。目前,全国有1.49亿老年人口,农村占70%,约1亿人;即使按照每人每年900元的农村低保标准(2009年山东潍坊的标准)测算,每年的养老支出也需要900亿元之巨,如此庞大的养老支出,单纯依靠政府新增投入,显然不是我国当前财力所能承受的,需要整合现有的各项惠农政策,统筹安排,有重点地投放资金,实现关键环节的重点突破。
2.完善医疗保障体系。新型农村合作医疗制度2003年起在全国部分县(市)试点,截至2008年底全国已有8.14亿人纳入新农合保障范围,参合率91.5%,农村的医疗保障框架基本建立。经过几年的运行,该制度还存在着以下问题:一是定点医疗机构药品价格不统一,药价普遍虚高,同样的药品定点医院要比其他医院高出许多,比如阿奇霉素一般药店卖7元,定点医院卖36元。此外,还存在不合理服务、不合理收费问题。有些定点医疗机构诱导参合农民过度“享受”医疗服务,如不必要的化验检查、不合理用药、不坚持出入院标准、延长患者住院时间等。这些问题在一定程度上降低了农民对新农合的信任程度。二是在不同级别的定点医院享受的报销政策不同。一般县级以上医院治病医疗费用大,但起付点高、报销比例低,补偿额少,患者负担重,导致患大病的农民仍然住不起院、看不起病,没有实现新农合政策设计的目标。三是相关信息公开程度不够,农民对住院药品报销范围、用药目录、药品价格、收费项目、收费标准、用药多少尚不清楚。农民朋友们看的是糊涂病,用的是糊涂药,花的是糊涂钱。四是报销不便。农民患大病住院的几率毕竟比较低,而有些农村偏远地区并没有把门诊诊疗、取药等日常化的服务纳入医保范围,使偏远地区的农民感觉是自己参保、别人受益,影响了他们参保的积极性,妨碍了新农合制度作用的发挥。五是带来新的农村债务。各级政府部门对新农合工作的考核指标是参合率,每年都制定一个量化的目标,并层层分解,村级压力很大,虽然是“自愿参保”,但迫于考核指标的压力,一些村集体就借钱、贷款给那些不愿参保的农民“包办”加入新农合,产生新的债务隐患。
3.改善生活环境。随着工业化、城市化的快速推进,农民的整体收入水平纵向比有了大幅度的提高,但生活环境却没有得到改善,比如垃圾的处理就存在问题。据调查,农村每人每天生活垃圾量为0.86公斤,全国农村每年的生活垃圾接近3亿吨。由于缺乏正确的处理手段,垃圾迅速占据了大街小巷、洼地沟塘、偏僻角落,严重破坏了土壤、河流、空气和自然景观,影响了农产品质量,并成为疾病的传染源,危及城乡居民健康,环境治理要求非常迫切。
我国惠农补贴带来了什么?
近30年来,“三农”问题一直是中央政府关注的焦点,先后有10个中央一号文件是关于“三农”问题的,充分体现了党中央、国务院解决“三农”问题的积极态度。近年来中央出台了若干项减负、补贴农民的政策,农村税费改革一年给全国农民减负约1400亿元,加上对种粮农民补贴、农业机械购置补贴、农作物良种补贴、农业生产资料综合补贴等政策,农民一年得到的好处近2500亿元。惠农补贴政策的出台和实施,对于刺激粮食生产、促进农民增收、维护城乡居民的整体利益发挥了很大作用。但是,政策运行数年来,也发现了一些不足之处,以致不能实现理想的政策目标。
1.项目分散。由于每项补贴政策都有特定的目标,从整体来看项目比较多而分散,不易对“三农”问题的解决产生明显的积极作用。2008年,国家四项补贴资金总额达到1028.6亿元,农民人均139元,而2008年农民人均纯收入4761元,所占比重不到3%。另外,许多经济条件比较好的省份还自己出台了一些补贴政策,加上中央补贴项目,2009年山东省的农民可享受23项补贴政策。各级政府出台这些政策初衷是好的,但是项目分散、资金分散、实施主体分散也带来了资金使用效益低下的负面影响。
2.兑付成本高。与种植有关的补贴要求兑付到户、到人,各级财政部门在计算机、网络、人力等方面的投入比较大,运行成本都比较高,如粮食补贴中,山东省每亩补贴的工作成本为1元;河北省在2008年粮食直补工作中,县乡村三级共抽调2万多人,每人用了近60个工作日,一般一个乡镇的直接支出费用为2—3万元(不含人工),直补工作成本约占直补资金的10%。兑付成本高,还表现在基层认定和兑付工作的多部门化,粮食补贴在农业部门,农机补贴在农机部门,退耕还林补贴在林业部门,母猪保险在畜牧部门等,导致政策执行成本居高不下。笔者认为,兑付成本高背后的原因是项目分散,项目分散背后的原因则是补贴政策缺乏统一规划和长远打算,临时性、阶段性特点突出,尚未形成制度性措施。
3.政策绩效不理想。以山东为例,2009年一亩小麦能够享受种粮农民补贴和综合补贴83.97元,仅化肥、浇水、收割等(不含种子和劳动力成本)的生产成本一般就要1240元,两季庄稼(含一季小麦)的收益176元,加上政府的补贴也只有260元;而打工一个月的收入最少也得800元,一年就接近1万元,两者的差距还是相当大的。因此,农民种粮食只是为了满足自己口粮需要和土地不至于荒芜的“道义”需要,而不是为了赚钱,如果有多余的土地也更多地愿意种经济作物和植树,从经济意义上来讲,尽管农民对种粮和综合补贴等政策持欢迎态度,但对提高种粮积极性作用不大。
如何给农民提供公共服务?
中央和地方各级政府对“三农”问题的解决,需要从“零点”出发重新审视一下,以更好地提供公共服务。在我国,农业人口占54.3%,多达7.37亿人,单纯依靠政府投入,短时期内不可能解决农村公共服务的供给问题,需要依靠市场和社会的力量,加快解决“三农”问题的进程。具体来说,建议途径有:
1.补贴转化。2009年中央财政安排“三农”投入7161亿元,其中四项补贴资金1230亿元,加上家电、汽车等下乡补贴400亿元,达到1630亿元,人均218.2元。鉴于相关补贴存在的种种弊端,建议在补贴的使用上集中财力重点突破,暂缓实现生产性目标,重点转向农民的民生领域,特别是新型农村养老保险和新型农村合作医疗,搭建养老保险框架,提高新农合报销标准和范围。按照新型农村养老保险最低标准与农村低保接轨测算,以山东省潍坊市为例,2009年农村低保标准为不低于1000元/年,本着先急后缓的原则,先给40岁以上人群入保,那么除中央给予的补贴外,按照政府和个人6:4,以及省、市、县逐级6:4负担比例测算,省市县和个人每年的负担金额分别为288、115、37和320元,其中个人每月负担不到27元,就可以在60岁后享受每年1000元以上的养老金,而且随着各级政府补助标准的提高和年轻人投保数量的增多,养老金水平还会有较大幅度的增加。
2.土地权利变现。经济效率源于资源有效配置,而农村土地资源有效组合的前提是土地流转,不论是资源有效配置还是具体到农村土地流转,只有在市场和交易中才能得到实现,而交易的顺畅进行得益于清晰的产权。土地承包经营权是目前农民手中最有效的资产,按照当前政策,每亩土地每年收益300元,全国人均耕地面积1.4亩计算,3口之家30年承包期的经营权折现为28224元(折现率按2%),数额虽然不大,但对农民而言是一笔理想的进城创业资本,可以创业实现就业、扎根城市、帮助实现农民变市民的梦想。
3.农民房产资本化。农民的房产权是不完整的,源自宅基地的集体所有、地上房产的个人所有。在农村,每个年满18岁的成年人都可以申请自己的宅基地,特别是在近郊农村。小产权房作为连接农民和城市的现实的“物化”纽带,近年来引起了越来越广泛的关注,也被变相视为是解决农民住房产权问题的先导性因素。从长远来看,农民住房、小产权房的产权明晰化是绕不过去的坎。在发达国家,如美国、日本、韩国等,农民的住房和城市居民的住房性质是相同的,都是私有财产。明确了农民房产的个人所有,就会把农民拥有的最大的资产盘活,只有明晰了农民住房的产权,进城农民才能够以原住房的变现收入实现定居城市的“梦想”,才能加快城镇化进程,才能推进和谐社会建设。
4.发挥小城镇转化农民功能。解决“三农”问题,减少农民、转移农民是必要前提,为此,要坚持走符合中国国情的“城镇化”道路。当前,城镇化的突破点在于加快中心镇建设。需要把握好以下几个原则:一是科学定位重点城镇。目前规划建设的重点城镇就是未来的小城市,要适应和满足农村居民生活、生产方式转变的需要,具有一定的人口规模,镇区人口未来发展到5万人以上;镇区基础设施、公共服务等,要按照城市的发展规律去规划和建设。只有实现人口数量和镇区规模的适度扩张,在公共服务提供上才能实现规模化,降低运行成本。二是合理布局重点城镇。重点城镇要有持续发展的动力,首先要有产业支撑,靠产业集聚人气,带动就业,增强发展后劲。比如,山东安丘的凌河镇就是以蔬菜加工为依托,发展成为农产品加工主导型小城镇的。其次要有区位优势。比如,山东昌乐的红河镇,离昌乐、安丘、临朐三个县市的距离均在60公里左右,区位优势明显,成为三个县市附近村农民就业、就医、消费的重要节点。对于拥有特殊资源的乡镇,在行政区划上可以给予更突出的地位,布局为具有特定地位的产业园区,依托自然风光等资源,打造出一个特色旅游镇。在整体布局和重点城镇选择上,应当根据镇域资源优势、区位优势、人口规模,在一个市或一个县范围内统筹规划,选择一定数量的产业基础好、区位优势突出的镇,给予特殊政策,先行突破。支持重点城镇高起点制定镇区功能规划。在功能定位上,要把重点建设的镇,打造成县域内的次级经济、文化、教育、医疗卫生服务中心,发挥辐射带动作用。三是多元化投入建设重点城镇。政府投入的建设资金,不能撒“芝麻盐”,应对重点城镇亟需建设的项目,集中给予资金支持。政府补助资金要与项目紧密结合,不再实行“以奖代补”方式,因为数额较小的奖补资金,往往成为一些地方的经费性支出。同时,按照市场机制要求,利用镇区的有效资源,搭建融资平台,建立长效投入机制,保障小城镇建设资金的需求。另外,在公共性、垄断性比较强的供水、污水处理等行业,放开门槛,采取BT、BOT等方式,吸引社会资金进入,形成多元化的投融资格局。
责任编辑 李艳芝
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