时间:2020-01-20 作者:李果仁 (作者单位:湖南省社会科学院)
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摘要:
建立生态环境补偿机制是当今世界发展的潮流,许多国家在这方面积累了成功的做法和经验,对我国生态补偿制度的建立和完善具有十分重要的借鉴意义。
国外生态补偿政策
各国实施的生态补偿机制形式和内容各异,涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。
1.制定相关的法律法规。美国的生态补偿渗透在各行业单行法里。他们认为,农业是影响生态环保的最重要的因素之一,其农业法案大部分内容都是就生态环保问题对农业的资金补偿规定。日本的《森林法》规定,国家对于被划为保安林的所有者予以适当补偿,同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。瑞典《森林法》也规定,如果某地林地被宣布为自然保护区,那么该林地所有者的经济损失由国家给予充分补偿。原德意志联邦共和国黑森洲《森林法》规定,如林主的森林被宣布为防护林、禁林或游嬉林、或者在土地保养和自然保护区范围内,颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施,因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利,则林主有权要求赔偿。法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定。法国政府还对国有和集体林经营所产生的利润免除税费,并对私有林经营提供各种财政优惠政策。
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建立生态环境补偿机制是当今世界发展的潮流,许多国家在这方面积累了成功的做法和经验,对我国生态补偿制度的建立和完善具有十分重要的借鉴意义。
国外生态补偿政策
各国实施的生态补偿机制形式和内容各异,涉及森林、水资源、土壤等与环境相关的领域。
1.制定相关的法律法规。美国的生态补偿渗透在各行业单行法里。他们认为,农业是影响生态环保的最重要的因素之一,其农业法案大部分内容都是就生态环保问题对农业的资金补偿规定。日本的《森林法》规定,国家对于被划为保安林的所有者予以适当补偿,同时要求保安林受益团体和个人承担一部分补偿费用。瑞典《森林法》也规定,如果某地林地被宣布为自然保护区,那么该林地所有者的经济损失由国家给予充分补偿。原德意志联邦共和国黑森洲《森林法》规定,如林主的森林被宣布为防护林、禁林或游嬉林、或者在土地保养和自然保护区范围内,颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施,因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利,则林主有权要求赔偿。法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定。法国政府还对国有和集体林经营所产生的利润免除税费,并对私有林经营提供各种财政优惠政策。
2.建立环境税收制度。环境税收是指为了保护环境、合理开发利用资源、推进清洁生产、实现绿色消费而征收的税。自1970年以来,在西方发达国家中掀起了绿色税制改革的热潮。国外环境税收以能源税为主体,税收种类呈多样化趋势。以荷兰为例,政府设置的环境税有燃料税、水污染税、土壤保护税、石油产品税等十几种之多。总的来说,发达国家的绿色税种根据污染物的不同大体可以分为五大类:废气税、水污染税、噪音税、固体废物税、垃圾税。目前,生态环境税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟,很多国家都开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等,并把这些收入专项用于生态环境保护,使税收在生态环境保护中发挥巨大的作用。
3.实施生态补偿保证金制度。美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。如1977年,美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定,矿区开采实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦;采矿企业每采掘一吨煤,要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金,用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。欧盟在生态补偿机制中广泛采用“机会成本法”,即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准,然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。德国生态补偿机制最大的特点是资金到位,核算公平。资金支出主要是横向转移支付,包括由富裕地区直接向贫困地区转移支付、州际间横向转移支付。州际间转移支付是以州际财政平衡基金为主要内容。横向转移支付基金由两种资金组成:一是扣除了划归各州的销售税的25%后,余下的75%按各州居民人数直接分配;二是财政较富裕的州按照统一标准计算拨给穷州的补助金。
4.充分发挥政府和市场的互补作用。在生态补偿的模式上,政府购买模式仍是世界各国支付生态补偿的主要方式。例如,法国、马来西亚的林业基金中,国家财政拨付占有很大的比重。德国政府仍是生态效益的最大“购买者”;美国政府一直采取保护性退耕政策手段来加强生态环境保护建设,由政府购买生态效益,提供补偿资金,对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作而由此所承担的机会成本予以补偿,以提高农民退耕还林的积极性,进而提高全国森林覆盖率和生态质量。但美国、巴西、哥斯达黎加等国的经验也表明,尽管政府是生态效益的主要购买者,市场竞争机制仍然可以在生态补偿中发挥重要作用,政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高生态效益。
国外生态补偿政策对我国的借鉴
目前,我国的生态补偿政策主要存在以下问题:现有的环境资源法和环境保护法缺乏对生态补偿机制的明确规定;东、中、西部以及区域或流域内部没有形成横向的生态补偿机制;生态税费制度不完善;扶贫工作没有和生态补偿相结合等。我国的生态系统破坏程度在国际上相对较重,因此必须要像“污染者付费”那样,建立起生态保护领域的“破坏者付费”原则,首先遏制住大范围的生态破坏活动。
1.完善生态补偿的法律政策设计。我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定,但约束力不强,法律条款之间存在着矛盾,影响了生态补偿制度的实施。在现有的国情下开展生态补偿的实践工作,首先生态补偿制度建设应立法先行。应尽快出台《生态补偿条例》,然后在《条例》的基础上再进一步修改完善,力争出台《生态补偿法》。可选择有条件的地方或流域先行试点,研究探索生态补偿的有关办法、标准、制度等,逐步做到规范运作,取得经验后再逐步推开。其次,根据公平性原则,以受益和付出为切入点制定科学的补偿标准。第三,根据环境资源状况、公共物品性质上的差异程度实施不同的生态补偿方式,以市场补偿为主的环境资源产品要强化市场行为主体的责权统一,以政府公共购买模式为主的要强化地方政府部门的责权统一。第四,允许并鼓励地方政府在统一的生态补偿机制框架下制定适宜的补偿条例和措施,细化国家层面法律法规的条目,以消除国家生态补偿法律制度刚性有余而柔性不足的弊端。最后,要把生态环境保护和建设纳入国家法制化管理体系之中,加大对重点区域和流域的重大生态破坏案件的查处力度。
2.征收生态环境补偿税费。我国现行的财税政策不完善,在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如,资源税计税依据是销售量或自用量,而不是开采量,客观上助长了企业对资源的滥采滥用,造成了资源和生态环境的破坏。随着科学发展观的全面落实,在我国建立统一的环境税制度已经非常必要。目前,我国环境税课征对象可暂定为排放各种废气、废水和固体废弃物的行为。对于一些高污染产品,可以环境附加税的形式合并到消费税中。可以考虑开征生态环境补偿税(费),增加新的税种;建立生态补偿专项基金等办法,以进一步加大生态补偿力度。如开征水资源补偿税(费)或者参照教育费附加征集办法,开征生态补偿费附加等。在开征环境税的初期,为易于推行,税目划分不宜过细,税率结构也不宜太复杂。此外,调整和完善现行资源税,增收水资源税,开征森林资源税和草场资源税等;对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率;扩大土地征税范围,并适当提高税率;发挥消费税在环境保护方面的调节作用。
3.建立政府主导与市场运作相结合的生态补偿长效机制。政府主导依然是主要方式,其作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上,主要解决市场难以解决的资源环境保护问题。就目前我国生态保护和市场发育的实际情况而言,政府在建立生态补偿中的作用是主要的,政府不仅要制定生态补偿的政策、法规,引导市场的形成和发育,同时还需支付大尺度的生态补偿。生态补偿机制应该由生态保护利益相关者共同建立,要积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制,在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立长效机制。我国生态补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则,在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时,积极探索市场化生态补偿模式,着重培育资源市场,开放生产要素市场,使资源资本化、生态资本化,使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度;积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式,引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商,实现合理的生态环境补偿;还应逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制,发挥市场机制对生态环境资源供求的引导作用,建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。
4.建立健全生态环境补偿投融资体制。我国生态环境补偿方式比较单一,没有建立良性投融资机制。资金渠道以中央财政转移支付为主,补偿的重点为西部地区,而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主;投入主要以国家为主,地方投入较少;有限的资金主要分散用于各个地区,造成资金的低效使用和浪费。对此,应逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态环境补偿和生态环境建设投融资机制,积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则,支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极利用国债资金、开发性贷款以及国际组织和外国政府的贷款,努力形成多元化的资金格局。
责任编辑 冉鹏
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