农业综合开发在20年来特别是近几年的实践中,积极推进资金科学化、精细化管理,逐步建立了一套比较科学的资金管理机制,保证了资金的安全运行,提高了财政资金使用效益。
加强制度建设,建立以财政报账制为核心的财务管理体系和资金监管机制。农业综合开发针对“按项目管理”和““投入方式多元化”的特点,制定了一套比较健全的财务制度体系。自2000年起,先后出台了农业综合开发资金会计制度、财政有偿资金管理办法、中央财政贴息资金管理办法等一系列资金和财务管理制度。明确对财政无偿资金实施县级财政报账制度,改变了过去拨付到项目乡镇的做法,减少了资金拨付的中间环节,提高了资金使用效率;明确“专人管理、专款专用、分账核算”的农业综合开发资金管理原则,保证了资金的明晰核算;明确对土地治理项目实施招投标制、工程监理制、项目法人制、资金和项目公示制,增强了资金使用的透明度,同时实施工程预决算和资产管理制度,为项目的成本分析和工程的顺利移交创造了条件;明确对产业化经营项目建立有偿资金延期还款和呆账核销制度,为化解债务风险提供了制度保障;明确财政有偿资金、投资参股资金的核算科目和办法,为准确反映财政有偿资金规模和投资参股资金经营收益奠定了基础。实践证明,以财政报账制为核心的财务制度体系的逐步建立,使农业综合开发资金监管机制不断完善,为农业综合开发资金的科学化、精细化管理提供了强有力的制度保障。
与项目管理相结合,建立关口前移的资金风险防范机制。农业综合开发实行资金管理和项目管理有机结合,按预算确定项目规模,按项目管理资金。无论是以农业基础设施建设为主要内容的土地治理项目,还是以扶持农产品种植、养殖、加工和流通设施建设为主要内容的产业化经营项目,都有严格的立项程序,即必须经过编制可行性研究报告、规划设计、专家评审、计划批复等环节方可立项。同时,在立项过程中引入了竞争机制:农民群众参与积极性高、主动筹资投劳的优先立项;资金和项目管理规范、以前年度项目建设成效显著的优先立项。为提高立项透明度,各地对拟立项的产业化经营项目在当地的主要新闻媒体上进行公示。为确保资金安全,对于2008年以前使用有偿资金的产业化经营项目,把提供抵押担保手续作为立项的必要条件。以上所有立项程序结束并批复项目计划后中央财政方可拨付资金,资金拨付后,严格按项目计划使用,不得擅自调整和改变用途。由于实施了严格的项目管理,做到了竞争立项、科学规划,建立了关口前移的资金风险防范机制,从而为资金使用的安全性和有效性提供了可靠保证。
完善监督措施,建立以考核资金绩效为目标的跟踪评价机制。农业综合开发实行项目中期检查和竣工验收制度。项目实施期间,即对项目建设和资金使用等情况进行专项检查、综合性检查等中期检查;项目竣工后,由省级农发办事机构全面验收,国家农业综合开发办公室每3年进行一次验收考评。在以内部监督为主的同时,加强与审计部门的合作,所有项目竣工验收之前均要求当地审计部门先行审计。近年来,又引入社会中介机构开展项目评审和监督检查,农业综合开发监督主体呈现多元化的特点。同时,项目检查和验收考评的内容非常广泛,既包括资金的使用和管理情况,又包括项目建设任务与主要经济技术指标的完成情况、工程的运行和管护情况;既包括对项目建设单位的考核,又包括对各级农业综合开发办事机构的考核;既包括资金使用的安全性和规范性检查,又包括资金使用的有效性评价。此外,对项目进行验收考评时,既要查看账簿和档案,又要深入项目区进行实地勘察;既要根据资金到位和拨付情况进行量化打分,又要根据项目建设情况进行综合评价。实践证明,农业综合开发资金监督评价机制的不断完善,不仅保证了资金的规范使用,而且为建立以结果为导向的资金分配机制奠定了基础。
实行奖优罚劣,建立与绩效挂钩的激励约束机制。中央财政农业综合开发资金按照“综合因素法”进行分配,其中以资金和项目管理绩效为主要内容的工作质量因素占60%,即资金和项目管理缋效好的地区,相应分配的资金较多;反之,则分配的资金较少,切实做到了奖优罚劣。2005年,财政部出台了《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理暂行办法》,明确了对各项违规违纪行为的处理办法,除了扣减中央财政资全投资指标外,对情节特别严重的,予以暂停或取消开发县的处理,有效防止了违规违纪行为的发生。为加强财政有偿资金管理,财政部印发了《农业综合开发财政有偿资金管理办法》,明确对按时足额归还中央财政有偿资金的地区,按照回收金额的一定比例奖励项目资金,确保了有偿资金按期回收。资金分配与资金绩效挂钩的激励约束机制充分调动了地方各级农业综合开发办事机构工作积极性,提升了农业综合开发整体工作水平。
责任编辑 冉鹏