时间:2020-01-20 作者:唐雪莲 (作者单位:思爱普(北京)软件系统有限公司)
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摘要:
生命周期是目前企业管理及信息化管理中广泛使用的一个概念。如同产品有生命周期一样,财政预算也有生命周期。我国目前的预算管理流程与世界银行的政府财政管理周期模型基本上是一致的,世行模型对应我国财政预算管理,实质上包括了预算编制和审批、预算执行、预算调整、决算以及审计和绩效评价阶段。但我国目前的预算管理与世行模型提出的核心思想要求仍相距甚远,应以预算管理目标为逻辑主线,分析在预算管理各个阶段的管理主体和客体的关系,以业务流、资金流、信息流高效合一为财政信息化建设目标,探讨建立预算全生命周期管理内容和模式。
一、世行模型的借鉴意义
在世界银行的政府财政管理周期模型中,预算生命周期将原本静态的财政收支计划赋予了动态与时间的概念,因而在动态过程中就有了不同的演变形式,从而需要规划和管理。预算全生命周期管理就是管理和使用政府财政预算资金的所有主体,从预算编制、指标管理、预算控制、预算调整、用款计划、用款申请及支付、核算、决算以及绩效评价各个环节,以预算编制为龙头,以预算指标和授权为控制主线,以用款计划、合同等承诺为资金申请(使用)和支付的依据,依赖一定的支付体系支付资金,各主体按照职能...
生命周期是目前企业管理及信息化管理中广泛使用的一个概念。如同产品有生命周期一样,财政预算也有生命周期。我国目前的预算管理流程与世界银行的政府财政管理周期模型基本上是一致的,世行模型对应我国财政预算管理,实质上包括了预算编制和审批、预算执行、预算调整、决算以及审计和绩效评价阶段。但我国目前的预算管理与世行模型提出的核心思想要求仍相距甚远,应以预算管理目标为逻辑主线,分析在预算管理各个阶段的管理主体和客体的关系,以业务流、资金流、信息流高效合一为财政信息化建设目标,探讨建立预算全生命周期管理内容和模式。
一、世行模型的借鉴意义
在世界银行的政府财政管理周期模型中,预算生命周期将原本静态的财政收支计划赋予了动态与时间的概念,因而在动态过程中就有了不同的演变形式,从而需要规划和管理。预算全生命周期管理就是管理和使用政府财政预算资金的所有主体,从预算编制、指标管理、预算控制、预算调整、用款计划、用款申请及支付、核算、决算以及绩效评价各个环节,以预算编制为龙头,以预算指标和授权为控制主线,以用款计划、合同等承诺为资金申请(使用)和支付的依据,依赖一定的支付体系支付资金,各主体按照职能和规定进行核算、决算,并接受监督和绩效评价。
如上图所示,世行模型强调的核心思想是“加强公共资源分配的透明度,高效的政府采购和信息完善带来权能的提升”,即通过周期闭环的信息管理机制、环环相扣的约束机制,加强公共财政资源分配和使用的透明度和效率,通过完善的信息管理机制和平台来保证公共财政的透明度、效益和效率。这一思想对我国建立现代公共财政信息管理机制具有十分重要的意义。通过利用先进的管理思想和技术手段,可以实现业务流、资金流、信息流的高效合一,对于解决我国目前财政预算管理缺乏完整性、科学性、严肃性,执行和支出过于随意,以及没有真正建立绩效评价体系和绩效评价报告对下年预算制约机制等突出问题能够发挥积极作用。
二、预算全生命周期管理的内涵和意义
预算全生命周期管理把预算管理活动看作是财政管理的主线和核心,所有活动都是财政管理活动的有机组成部分,不能因为财政内部分工和部门职能分工而把这些活动人为地割裂开来。预算管理活动的各个阶段环环相扣,每一环节都与其他环节不可分割,各阶段管理内容是预算管理的客体,它们之间通过预算资金流及数据流紧密联系在一起。预算管理活动的基础是数据和信息,而预算活动的结果又产生大量的数据和信息。所有的数据和信息在整个管理周期是一致的、透明的、完整的,上一阶段数据是下一阶段管理和控制的源头和依据,下一阶段又是上一阶段的结果情况反映,反作用于上一阶段,以便更好地决策。
预算全生命周期管理,可以促使预算编制科学化、制度化、规范化;有利于克服预算管理粗放、预算执行随意性的问题,减少预算分配过程中的不规范行为,有利于加强廉政建设,从源头和机制上防止腐败;可以加强预算信息的准确度、透明度,有利于建设“阳光财政”、“绩效预算”;预算全生命周期管理把预算管理贯穿于公共财政管理的每个方面和每个环节,保证预算执行信息快捷准确,通过把预算执行反映出来的各种社会、经济运行情况及时反馈到有关部门,以利于政府对宏观经济进行分析和决策。
实现预算全生命周期管理是实现绩效预算的基础。绩效预算改变了传统预算着重投入而忽视产出的做法,重视对预算支出项目的效益考察,有助于提高财政资金的使用效益;但是需要建立绩效评价体系和指标计量体系,需要大量的基础数据和在预算执行过程中产生的财务数据等。因此,必须树立生命周期管理的思想,充分利用现有的先进技术手段。同时,实现预算全生命周期管理也是政府会计制度改革的基础。我国财政部门正在研究和探索政府会计改革,而其主要思想是在政府会计中引入权责发生制。收付实现制下的政府财务报告不能全面反映政府资金运动,会计报告的信息不够完整,而权责发生制可以提供收入支出方面更全面、准确的信息,能够对政府资产、负债进行全面地反映,还可以使管理者清楚地了解财政成本及其在时空上的变化。在政府会计中引入权责发生制的同时,也正在积极探索在预算管理方面引入权责发生制,两者同时改进,才能真正改革我国的政府会计和财务报告体系。由于改革是循序渐进的过程,在相当一段时间内两种会计方法可能同时存在于一项工作中,因而技术上必须支持两种会计制度的存在和实现。
三、集成化的信息管理平台是实现预算全生命周期管理的技术基础
实现预算全生命周期管理是一项非常复杂的工程,必须依赖先进的管理思想和技术手段,才能得以实现。
首先,必须要有一个集成化的统一的信息平台。此平台必须能够实现业务流程、信息和应用的集成和统一,实现跨技术框架和跨组织机构的集成。一要支持门户技术,可以将不同技术框架的产品集成在同一界面下,建立财政统一电子服务窗口,提高公共服务的效率和质量,便于建立“阳光财政”;二要支持数据仓库技术,使得分布在各个系统中的信息和数据能够被有效管理,能够多维度存储和提取以进行统计分析,为预算执行情况分析和财政宏观决策分析提供强有力的技术手段,目前建立绩效预算、零基预算、国库现金预测和分析、政府会计改革等都需要数据仓库技术的支持;三要支持业务智能技术,提供迅速分析数据的技术和方法,包括收集、管理和分析数据,将这些数据转化为有用的信息,使各级决策主体能够更快更容易地做出更好的决策,提高资金运转效率;四要支持知识管理,使得分布在各个地点、相关组织机构的非结构化信息(各种类型的电子文档)集成到统一的界面下;五要支持应用集成技术,以较低的成本实现各个应用软件在流程方面的集成;六要支持增值开发,使得用户可以在平台上开发应用软件,为各个特定业务需求提供开发工具和平台,以保证业务应用的灵活性和完整性。
其次,建立一体化的业务应用系统。财政的核心业务就是预算管理,预算全生命周期管理是财政一体化业务应用系统的核心思想,建立一体化业务应用系统关键在于管理思想,而不完全在于技术手段,但也必须保证技术架构的先进性、开放性、集成性和可移植性。
第三,以“基金”为主体进行会计核算和报告。政府必须严格按照预算的要求筹集和使用资金,保证各项财政收支在总量上不突破预算限制,还要严格按照预算的要求将各种不同来源的资金用于预算设定的用途,保证各项财政收支在配比上不突破预算的限制,即保证各项财政资金的专款专用。为此,政府必须以预算为基础,对不同来源和用途的财政资金分别设置会计账户进行核算和报告,即以“基金”为主体进行会计核算和报告。因而,要实现预算全生命周期管理,还必须引入“基金主体”的概念。
责任编辑 李艳芝
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