一直以来各国政府预算编制都是遵循自下而上的原则。但自上世纪90年代初开始,经济合作发展组织(OECD)国家经济呈不景气态势,平均年增长率只有1%—2%,一些国家甚至出现负增长,造成税收锐减、财政赤字骤增。面对濒临恶化的财政状况,包括英国、加拿大、瑞典、荷兰和芬兰在内的一些OECD国家开始采用“自上而下”的预算编制程序。
“自下而上”模式的弊端与“自上而下”模式的特点
传统预算编制一般采取自下而上的程序。也就是说,预算编制的顺序从基层开始,由下至上,首先由各支出部门向财政部门提出预算要求,通常这些要求都远远超出其最终所能获得的数额。在部门提出的预算要求基础上,财政部门和支出部门开始反反复复的谈判,直到双方达成某种妥协。在这种编制方式下,财政部门对资源分配过程高度集权,对支出部门的每一笔拨款和每一个预算科目都要控制。显而易见,这种编制方式存在几个弊端。第一,耗时扯皮,整个预算过程基本上是一场讨价还价的游戏,因为财政部门和支出部门都知道最初的预算要求不切实际。第二,这种方式本身存在一种鼓励增加支出的倾向。由于对部门没有事先确定的支出上限,部门无权对其内部资源调剂使用,因此所有新增项目都必须额外安排预算。第三,因为预算的编制是从基层开始的,其预算要求不可能反映政府政策的轻重缓急。
与“自下而上”模式相比,“自上而下”的预算编制程序可以使政府更有效地控制财政赤字,财政部门的首要任务是制定保持财政稳定性和可持续能力的“规则”及目标并确保这些“规则”和目标的贯彻执行。这一模式的主要特点是:第一,根据宏观经济预测和中期财政管理目标,事先设定政府总支出限额。之后,根据政府政策的优先次序,设定次级(行业或部门)支出限额。限额的设定使政府政策与总支出规模挂钩,公共资源根据政策轻重缓急在部门(行业)之间进行分配。第二,资源分配决策一旦作出,财政部门就可以从日常具体拨款事务中解脱出来,监督的着力点从干预部门内部资源分配和具体支出转向控制部门的总支出水平。第三,各部门在自己分配的限额内具有调整支出项目的自由度。换句话说,部门获得了分配其内部资源的权力。此种模式可以避免一哄而上的支出增长,因为在给定的支出限额内,所有新增项目都必须由部门内部资源调剂,这样就强化了部门的责任意识,使其更好地审视本部门支出项目的优劣状况,财政部门的角色则是核实部门减少某项支出以增加新项目的可信和可行性。
“自下而上”和“自上而下”可互为补充
从大多数国家的经验来看,目前预算编制过程混合了这两种模式的有关元素,二者互为补充。即使是那些采取典型“自下而上”预算编制模式的政府,为控制支出规模,在确定总预算盘子时也要充分考虑各种宏观经济指标及财政目标的情况,首先确定总支出限额。同样,采用了严格的“自上而下”模式的国家,如瑞典,也会对部门支出项目进行监督和审核。因为,对于新项目的预算安排必须基于对一个部门全部支出项目的严格审核,而财政部门不掌握与新增项目有关的完整信息,包括绩效数据和一定时期内该部门全部支出估算,因而无法判断新增项目的预算影响。因此,通常要求支出部门向财政部门提交详细报告,经审核后,政府才能做出最终决策。同时,为使财政部门能够有效监督各部门遵守财政纪律的状况,对每一具体项目也需要审核。支出部门可能会对这一做法有所抵触,认为这是对其内部资源分配的过度干预。所以,财政部门应认真对待这一敏感问题,配备经验丰富、具有较强分析能力和支出审核技术的人员完成此项工作。
采取“自上而下”模式需考虑的问题
OECD国家为遏制上世纪90年代出现的财政危机,纷纷采用了“自上而下”的预算编制模式,主要动机是要通过实施严格的财政纪律实现稳定的公共财政,进而推动经济增长。具体做法是在严格控制总支出水平的同时,将预算权力更多地下放到支出单位。但各国实践证明,成功实施“自上而下”的预算编制程序需要付出巨大努力,有些问题需要认真考虑。第一,为确保通过财政部门对总支出水平的控制来实现财政稳定性和可持续性,必须制定财政纪律并严格遵守。如果财政状况恶化,就该对总支出实施更严格的控制。此外,中期预算框架内总支出限额应在整个预算框架期内保持不变,除非立法和有重大事件发生,否则不允许调整,这样财政政策才能更有效地发挥自动稳定器的作用。第二,谨慎的宏观经济预测至关重要。为此,有些国家成立了独立的宏观预测机构,如荷兰的中央规划局,或使用私立部门的预测数据作为预算基线数据,如加拿大。第三,保持管理的灵活性,避免次级(部门或行业)限额数目过多,造成预算资金在类别间调剂时监督负担加大。第四,成功实施“自上而下”模式,需要管理行为和文化的转变。不论是财政部门还是支出部门,某些根深蒂固的传统不易改变。从财政部门来说,因为对支出部门的某些动机总是持怀疑态度,总是倾向于对部门的内部分配施加影响。而另一方面,支出部门则担心将削减下来的开支用于新项目就会遭到财政部门的反对。因此,实行“自上而下”编制模式,财政部门应从干预部门内部资源分配转向从中期战略角度关注财政管理。而部门应对其内部资源使用的有效性负责。
责任编辑 王文涛