时间:2020-01-20 作者:瞿志印 王厚俊 (作者单位:仲恺农业工程学院)
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摘要:
广东省自20世纪90年代初期开始现代农业建设,历经高产、高质、高效的“三高”农业发展阶段、现代农业示范阶段,现已进入现代农业建设全面推进阶段。省委、省政府提出了统筹城乡发展的目标,制定了一系列以工哺农、以城带乡的政策措施,因地制宜,分类指导,财政不断加大对现代农业的投入,目前广东现代农业发展已初具规模,成效明显。但是,财政支持现代农业发展中存在的一些问题不容忽视。
(一)财政支农的总量仍然偏小。尽管近几年来广东财政在支农资金的基数上基本落实了中央“三个高于”的支农方针,但是数据也表明,省级财政用于农林水的支出在整个财政支出中的比重呈现下降趋势。财政支农的力度不足,农业在国民收入分配中的不利地位没有得到有效地扭转。
(二)财政支农结构不合理。主要表现在“两多两少”的现象,即转移支付的经费多,建设性支出少;全社会普遍受益的投资项目多,农业生产性直接受益的投资少。最突出的是行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象比较普遍。如转移支付和人员补助支出占到农业投入总额的40%。据保守估计,财政农业支出中有近一半以上用于人员供养及行政开支。
(三)财政支农资金分散,交叉重复现象突出。...
广东省自20世纪90年代初期开始现代农业建设,历经高产、高质、高效的“三高”农业发展阶段、现代农业示范阶段,现已进入现代农业建设全面推进阶段。省委、省政府提出了统筹城乡发展的目标,制定了一系列以工哺农、以城带乡的政策措施,因地制宜,分类指导,财政不断加大对现代农业的投入,目前广东现代农业发展已初具规模,成效明显。但是,财政支持现代农业发展中存在的一些问题不容忽视。
(一)财政支农的总量仍然偏小。尽管近几年来广东财政在支农资金的基数上基本落实了中央“三个高于”的支农方针,但是数据也表明,省级财政用于农林水的支出在整个财政支出中的比重呈现下降趋势。财政支农的力度不足,农业在国民收入分配中的不利地位没有得到有效地扭转。
(二)财政支农结构不合理。主要表现在“两多两少”的现象,即转移支付的经费多,建设性支出少;全社会普遍受益的投资项目多,农业生产性直接受益的投资少。最突出的是行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象比较普遍。如转移支付和人员补助支出占到农业投入总额的40%。据保守估计,财政农业支出中有近一半以上用于人员供养及行政开支。
(三)财政支农资金分散,交叉重复现象突出。从2007年财政农林水支出情况看,项目专项资金存在过多、过散的问题,资金规模从几百万元到几亿元不等。从支农资金涉及的内容看,其中现代标准农田建设涉及近10个专项资金,管理部门涉及5个部门,仅农业部门就涉及4个专项资金,各个专项投资的标准不同、规模不同,由不同的部门按照不同的管理制度进行管理,缺乏统一的规划和有效的调度,难以实现真正意义上的整合,反而容易导致抵顶和虚报现象。此外,在扶持产业化、农业科技方面,同一性质的专项资金数量不少,一些项目的扶持内容不同程度存在重复交叉。
(四)对农业资源的开发利用缺乏整体和长远规划,财政扶持的系统性、针对性不足。广东是农业资源大省,资源开发的优势明显、潜力巨大。现有的财政支农政策没有建立起整体开发和利用的有效机制。比如花卉、蔬菜等园艺作物是广东现代农业最具特色的产业,也是新的增长点,但多年来缺乏系统化的扶持,生产的标准化和规模化不足,产业没有得到应有的发展;又如,广东有1.3亿亩林地,经济林业资源丰富,特别是在山区,对于农民增收具有很大的潜力,由于扶持政策不多,没有得到较好的发展;再如,对市场化的扶持手段如金融、保险、税收等研究不多,满足于落实国家政策,自主创新的政策少。
(五)支农资金使用比较盲目,缺乏系统化的管理措施。一些专项资金存在“撒胡椒面”的问题,资金的投入规模小、分布的县(市、区)多;不少项目没有竞争立项,实行“一对一”立项安排,选项的程序、方法过于简单,没有体现好中选优的立项原则。
(六)财政补贴方式存在成本高、不合理的问题。粮食补贴和农资综合直补两项补贴的资金渠道不同,政策缺乏连贯性,几乎每年一变,且其运行程序繁琐、执行成本太高,据对一些县的典型调查,粮食直补的行政成本约为补贴总额的5%—10%,降低了激励效果。
面对当前发展现代农业的形势和任务,针对上述问题,必须进一步深化财政体制改革,建立健全公共财政投资重点向农业农村转移的机制,按照建立城乡地位平等的国民收入和分配体系的要求,以更大力度、更多投入来支持和推进现代农业的发展。结合广东省实际,公共财政在支持现代农业发展上,应重点考虑以下方面:一是加强防灾救灾体系建设。设立农业重大灾害补助资金,对龙头企业、科技示范户、种养大户、农民专业合作组织因灾害造成的较大损失,根据不同类别,按照不同比例给予一定的补助。加快农业保险体系建设,可首先对畜禽、水果、水产等经济收益较高、风险较大的重点产业设立保险,建立重大自然灾害和疫病保险,对开展农业保险业务的保险企业财政按赔偿额度予以适当补助。二是加强粮食安全和应急体系建设。加大对粮食主产区的扶持,加大对种粮大户的补贴和奖励,引导和促进规模经营,形成规模化生产。增加粮食、冰鲜肉、农资生产资料等储备能力,建立有效的储备制度。三是加强农业基础设施建设。加快建设旱涝保收、高产稳产的现代标准农田,积极推进规模经营,发展现代农业园区。加大农机补贴力度,扶持发展农机合作社,提高农机利用率。四是加强农业科技创新和推广应用体系建设。大力推进农业科技自主创新,实施现代农业科技创新工程,创建一批农业科技专业创新平台和区域创新平台,建立农业主导产业首席专家和专家组等科技团队服务制度,建立以涉农高校、科研院所为依托,以农机推广机构为纽带,以科技示范户为载体,推广应用农业高新技术和先进适用技术。
在市场经济体制下,财政不能包揽一切,必须坚持有所为、有所不为的原则,着力在规划引导、投入支持、政策扶持、法制保障和公共服务上下功夫。特别是要建立完善财政支持现代农业发展的工作机制,按照中央提出的“存量调整、增量重点倾斜”的原则,加强财政对现代农业发展的支持力度,建立健全各级财政用于对农业投入资金的稳定增长机制。
(一)创新财政投入引导机制,建立多元化的投入体系。充分发挥财政资金的导向作用,采取税收、贴息、利率、保险、担保基金、农业贷款补助等形式,吸引金融资本、社会资本等投入农业;积极动员和组织农民群众在现代农业建设中筹资投劳,形成以国家公共财政稳定增长机制为主,包括农业信贷资金的保障机制、农民增加投入的激励机制、工商资本投入的导引机制、资本市场直接融资的运行机制、境外资本进入农业的疏通机制在内的长效机制。同时,还要发展多形式、多渠道的农业保险,建立担保基金和担保机构,实行科学的投资管理,加大地方水利建设基金、造地改田资金和农业土地开发资金等政府性基金的筹集力度。鼓励有责任感的企业和先富起来的农民企业家通过“一企一村”结对帮扶的方式,为现代农业的建设出资出力。
(二)完善农民补贴机制,建立更为合理的补贴制度。一是将粮食直补和农资综合直补予以合并,并在财力允许的情况下,逐年提高补助标准。二是以农业生产大户、生产专业户、农民专业合作社、龙头企业为补贴的重点,除常规性补贴外,努力增加专项补贴。三是不断增加惠及全体农民的补贴种类,包括良种补贴、重大动物疫病补贴、科技示范和标准化生产补贴、农业生态保护补贴、农民科技培训和转移劳动力培训补贴、农业保险补贴、产业结构调整补贴等。四是改进补贴的发放方式,对连续性补贴可以采取核定后一定三年进行发放,实行一卡通发放,提高发放效率。
(三)整合财政支农资金,完善财政投入机制。随着支农资金的不断增加,应对同一类属的支农资金要进行合并管理、统筹安排。首先在财政部门内部,对涉及现代标准农田及配套建设的资金相对归口管理,予以统筹安排,按照制定的规划进行审批立项和资金拨付,避免因多头管理导致项目交叉重复。其次从当前行政体制改革的方向看,资金的整合最终要靠部门和机构的整合,对涉及农业基础设施建设和资源开发性质的投资项目归并到一个主管部门实行专业化管理,可以直属于政府,也可以直属于财政部门,以履行政府对农业的投资职能。
(四)积极参与项目管理,提高财政投资效益。根据财政改革的方向,由于支农资金的政策性、敏感性强,财政部门应当主动参与、关口前移、积极协调,与行政主管部门加强沟通,加强财政支农资金的管理。一是开展竞争立项。对于一些没有特定扶持对象、面向全社会的项目可以组织在一定范围内竞争立项,对投资额度较大、涉及面较广的项目由第三方组织专家进行评审,按照效率优先、条件优先的原则予以立项扶持。二是开展跟踪管理。支农项目立项后,定期开展中期检查,采取抽查的方式,对资金下拨和使用、工程管理程序的规范性、工程质量和进度、项目效益等进行跟踪,发现问题及时纠正。三是参与项目验收。对竣工项目的任务完成情况和资金使用情况,派员进行检查验收,开展整体评价,根据项目的绩效情况,为今后工作提供参考意见,促进管理工作。
责任编辑 李艳芝
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