时间:2020-01-20 作者:韩国良 陶传友 杨振坤 赵立军 (作者单位:国家农业综合开发办公室)
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摘要:
2005年6月7日,经国务院批准,我国政府与世界银行签订了利用世界银行贷款农业科技项目《贷款协定》和《项目协定》,并明确世界银行农业科技项目由国家农业综合开发办公室组织实施,建设地点为陕西、安徽、湖南、黑龙江四省。世界银行农业科技项目自启动以来,引进了世界银行的先进管理理念,在创新运行机制、财政资金补贴模式、管理模式以及制约机制等方面积累了很多宝贵经验,取得了很大成效。
以龙头企业为载体,建立公司、协会(合作社)与农户紧密结合的项目运行机制
(一)股份合作型。如安徽省砀山县绿色食品标准化生产与气调库保鲜技术示范项目,在实施过程中创建了“龙头企业+协会+农户”的运行模式,由安徽砀山梨都果业有限公司和农民水果协会共同组建了砀山县隆泰果业发展有限公司,注册资本1200万元,公司拥有70%的股份,农民协会拥有30%的股份。明确世界银行的360万元赠款由农民协会代表农民所拥有,并参与公司管理和利润分红。由砀山县农业综合开发办公室、安徽砀山梨都果业有限公司和农民协会共同制定了拥有股份农户的选择实施方案,并在项目区公示。选择的农户以年人均收入低于2000元的中、低收入家庭为主;以妇女为主要劳动力的农户优先考虑...
2005年6月7日,经国务院批准,我国政府与世界银行签订了利用世界银行贷款农业科技项目《贷款协定》和《项目协定》,并明确世界银行农业科技项目由国家农业综合开发办公室组织实施,建设地点为陕西、安徽、湖南、黑龙江四省。世界银行农业科技项目自启动以来,引进了世界银行的先进管理理念,在创新运行机制、财政资金补贴模式、管理模式以及制约机制等方面积累了很多宝贵经验,取得了很大成效。
以龙头企业为载体,建立公司、协会(合作社)与农户紧密结合的项目运行机制
(一)股份合作型。如安徽省砀山县绿色食品标准化生产与气调库保鲜技术示范项目,在实施过程中创建了“龙头企业+协会+农户”的运行模式,由安徽砀山梨都果业有限公司和农民水果协会共同组建了砀山县隆泰果业发展有限公司,注册资本1200万元,公司拥有70%的股份,农民协会拥有30%的股份。明确世界银行的360万元赠款由农民协会代表农民所拥有,并参与公司管理和利润分红。由砀山县农业综合开发办公室、安徽砀山梨都果业有限公司和农民协会共同制定了拥有股份农户的选择实施方案,并在项目区公示。选择的农户以年人均收入低于2000元的中、低收入家庭为主;以妇女为主要劳动力的农户优先考虑;有一定的文化基础和水果管理经验,诚实守信的农户优先考虑;对世界银行农业科技项目积极性较高的农户优先考虑。根据上述标准选择农户720户,每户拥有股金5000元,农民协会与被选择的农户签订《砀山县世界银行农业科技项目建成气调库农民所有股权委托管理合同》,并向每个农户发放《股金证明书》,拥有股份的农户将股权委托给农民协会进行管理。协会按照公司要求组织农民生产,公司负责技术指导并回收产品。
(二)合作经营型。如陕西省杨凌有机型安全猪肉产业化示范项目,创立了“公司+基地+养猪合作社+农户”的项目运作模式,以公司为龙头、合作社为纽带、养殖户为核心建立“三合一”产业化基地。遵循以点带面的原则,在符合无公害养殖规范要求的前提下,选择养殖基础好的一个村或邻近的几个村作为村级“安全商品猪养殖基地”,以每个集中村为辐射点带动整个地区的发展。由规模养殖户自愿组织成立村级养猪合作社,遵循无公害养殖技术规范标准进行生产,提供技术服务,依法维护社员的合法权益。公司通过合作社为养殖户提供优良种猪、安全饲料、防疫、质量监控、科技信息、经营管理、技术培训和推广等全方位服务。并通过合同关系,公司、养猪合作社与广大养殖户结成产供销一体化的经济实体,利益共享,风险共担。公司与社员在自愿、平等基础上签订协议,回收达到无公害标准的商品猪。参与基地建设的养殖户由于采用无公害技术、饲养品种改良等因素,降低了生猪饲养成本,提高了成活率。公司以高于市场价回购,社员不但卖猪有保证,而且效益明显提高。
(三)合同约束型。如安徽省蚌埠市淮上区优质稻麦新品种开发与推广项目,绿雨公司、村委会和农户之间积极配合,密切合作,通过公司与村委会签订合同、村委会再与农户签订合同的方式建立了公司牵头、社区参与的新模式。通过村委会协调,公司和农民以“定单农业”方式建立了利益共同体,把分散农户变为统一整体,发挥了基地育种效果,保证了育种质量。公司对种子生产基地农户进行技术培训和指导,向农户提供优质稻麦原种,农民按照种子生产要求生产合格种子,公司根据合同条款按照保底价格收购合格杂交稻种,种子定价原则上按当年杂交中籼稻国家收购指导价格的6倍计算,在增加了农户收入的同时,也增强了农户对公司的信任程度。
(四)双向带动型。如黑龙江省双城市青贮技术开发与推广项目,采取了“农户+公司+农户”的双向带动经营模式。双城市荣耀饲料生物技术开发有限公司成立青贮饲料配送中心,引进先进的青贮饲料生产设备,进行玉米集中青贮,实现了青贮饲料公司化生产,改变了原有的一家一户独自青贮方式,创新了生产技术和产品,提高了青贮饲料的质量,增加了饲料品种。双城市荣耀饲料生物技术开发有限公司与农户签订青贮玉米种植合同,对青贮玉米地进行统一规划,免费发放种子,集中连片种植,2008年农民合同种植青贮玉米1万亩,增加效益200万元。同时,公司采取与养殖场(户)签订供货合同的方式,按时将饲料送到用户手中,并派专业技术人员入户进行技术指导和培训,带动了青贮饲料的推广应用和奶牛养殖产业的发展。
这些运行机制的创新,充分发挥了龙头企业的载体作用,提高了龙头企业和基地农户的生产能力,更加密切了公司、协会与农户之间的利益关系,促进了农业产业化发展,增加了农民收入。
实行社区参与采购,建立财政资金补贴机制和单价模型支付方式
世界银行农业科技项目建立了财政资金补贴机制,规定每个项目不少于50%的财政资金要投向受益农户,其余财政资金投向公司或企业,并在能力建设上安排了一定数量的财政资金投入。对每项建设内容制定了不同的财政资金补贴比例,充分发挥了财政资金在项目建设中“四两拨千斤”的引导作用。根据世界银行规定,通过国际竞争性招标采购的设备全部由财政资金100%支付;国内竞争性招标采购和国内询价采购的设备由财政资金支付75%,土建工程由财政资金支付50%;对于社区参与采购项目,按照单价模型方式科学确定补贴比例,直接补贴给农户,减轻农民的经济负担。如安徽省淮北市肉鸭SM3良种推广项目,通过社区参与采购方式,对农户建设鸭棚给予财政无偿资金补助。凡自建鸭棚150平方米以上并通过验收的农户即可获得4600元的财政补助资金。现已验收627户,共补助资金288.42万元,通过财政支农资金专户和现金卡直接发放到农户。又如湖南省茶陵县油茶项目按照单价模型确定补助标准,经世界银行核定,新造油茶林每亩总成本1151元,世界银行每亩补贴575元,国内配套资金每亩补贴65元,合计每亩补贴640元;高接换冠老茶林每亩总成本975元,世界银行每亩补贴487元,国内配套资金每亩补贴113元,合计每亩补贴600元。项目农户按实施合同完成建设内容,竣工验收合格后,持验收报告申请付款,付款时要求实施合同、规划图、竣工图、验收报告单等资料必须齐全。由于油茶基地建设周期长,为防止项目农户重建设、轻管理,茶陵县将补贴资金分四年发放,第一年付50%,第二年和第三年各付10%,第四年基地基本成林后再付30%。每年付款前,项目办和协会都要对项目农户进行验收,合格后才支付补助资金,有效地保证了项目的顺利实施。
财政资金的补贴机制,最大限度地发挥了财政资金的导向作用,提高了财政资金的使用效率。通过社区参与采购,农民按照项目规划和设计标准,自己建设项目、管理项目,真正体现了农民在项目建设中的主体作用。
实行全程合同管理,建立责任、权利和绩效相结合的管理机制
全程合同管理,即在项目建设各个环节的全过程中,都以合同方式规范项目建设行为,保证项目规范运行,确保项目建设取得预期成效。
一是项目实施协议。在项目建设前,项目县农发办与项目各利益相关方按照世界银行的标准范本签订项目实施协议,详细规范项目建设总体目标、建设内容、投资标准、参加项目人员及其义务、项目质量控制、争议解决及有偿资金回收等方面内容。世界银行把签订此协议作为各子项目报账的前提条件。
二是项目实施合同。县级项目办、项目区乡镇与项目公司三方签订具体项目实施合同,明确项目建设的具体事项。如湖南省涟源县肉牛养殖项目,在项目农户确定后,县项目办与项目乡镇、实施农户分别签订《世界银行贷款农业科技项目涟源肉牛良种繁育受体牛基地工程建设协议书》,乡镇畜牧技术服务站与项目农户签订《涟源市世界银行贷款肉牛养殖技术服务合同书》,在合同中明确了各方的责任与义务,建立了分工负责的工作机制,将公司、科研、基地、农户有效地联结起来。天华牧业公司无偿为农户提供部分良种牛源;农户按合同完成项目建设任务,搞好牛群的饲养;乡镇及畜牧技术服务站组织好项目的实施,为农户提供饲养、疫病防治等技术指导;县项目办负责按照上级批复的补助标准,协助承建方准备好报账资料,及时向上级项目办报拨项目补助资金,保证项目资金及时到位,协同畜牧业务主管部门搞好技术培训和技术咨询服务等。
三是项目建设合同。项目区所在乡镇(或农协)与项目农户签订建设合同,进一步落实农户的责任、权利和义务。如安徽省歙县有机茶园项目区所在的7个乡镇政府与项目农户签订了《有机茶基地转换建设合同书》,合同规定了合同合作范围和要求、双方责任、验收标准、农户享受项目补助标准、验收和支付、违约责任等6项内容。
四是产品收购合同。由项目执行公司与农户签订产品的收购合同,规范项目公司与农户的关系,保护在市场中处于弱势的农户的利益。如安徽省歙县立安茶业有限公司直接与每个项目农户签订《有机茶鲜叶收购合同书》,明确了双方责任、收购标准、货款结算及违约责任等内容。
五是单项工程施工合同。主要是常见的工程施工合同和货物采购合同,这是最基本的项目建设合同类型,涵盖所有子项目的工程、货物及咨询服务采购等,用以约束和保证工程顺利完成以及所采购货物的按时按质按量供应。
通过合同制管理,让农民掌握了解项目建设内容,监督项目的实施,明晰自己的权利、责任和义务,充分调动了农民参与项目建设的积极性、主动性和创造性,使项目建设有法可依、有章可循,增强了可操作性,使参与项目各方互相制约、互相监督,实现互惠互利,并在项目建设过程中做到环环相扣,不但保证了项目建设的顺利进行,而且把项目运行风险降到最低,最大程度地维护了各方面的利益。
实行检查备忘录制度,建立监督检查与项目运行的制约机制
世界银行强调项目建设事前和事中的监督检查,每年组织两次实地检查,加强中期控制,重视程序的合规性和过程的合理性,体现了“过程控制”的理念。在项目检查中实行“备忘录”制度,每次检查后都形成规范的备忘录文本,详细列出检查中发现的问题、整改意见、与各级项目办达成的一致意见以及下一步的工作安排和要求等,并及时反馈给各级项目办,体现了科学管理的理念。在2006年世界银行农业科技项目实施阶段第二次项目检查团备忘录中明确要求,项目检查人员应在检查记录上签名,项目办应建立个人负责制,分配不同的子项目,并承担相应的责任。市县级项目办检查人员应签字确认已经对每项工程予以检查,并批准支付申请。省项目办在受理支付申请之后、拨付资金之前,随机抽取支付申请涉及内容的30%予以检查,检查人员要签字确认。如湖南省农发办全面推行了项目检查备忘录制度,从项目启动以来,每年省项目办对全省子项目进行全面检查和审计。重点检查项目的采购管理、财务管理、实施进度、资金使用、监测评价及农民培训记录,实地核查了已报账的土建工程、货物实物,抽查走访了项目受益农户。检查完成后,形成规范的检查备忘录,在备忘录中指出项目取得的成效、存在的问题以及整改意见。
通过实行备忘录制度,有效地防止了检查中走马观花、流于形式的做法,增强了检查人员的责任心,提高了检查的质量和效果,促进了建设水平和管理水平的提高。
实行“先支付后报账”制度,建立资金拨付与项目管理制约机制
世界银行农业科技项目管理实行“先支付后报账”的提款报账程序,通过“世界银行报账”和“回补制度”控制资金的使用。项目建设费用发生后,由财政(农发)部门逐级申请、审核、汇总、上报,经国家农发办审核后逐级拨付资金,不符合规定的不能报账,鼓励项目单位“快花钱、花好钱”。这种报账方式的好处主要体现在变“先给钱后干事”为“先干事后给钱”,变“事后追查”为“事前事中监督”。世界银行的报账制度和报账程序强调的是事前审查的“计划控制”理念和事中监督的“过程控制”理念,可以有效地保证资金的“封闭”运行,确保项目资金专款专用。安徽省率先进行试验报账,取得成功后,全国报账系统正式启用,目前各地报账工作已经逐步走向正轨。如湖南省涟源县肉牛养殖项目对农户受体牛基地建设采取“先建后补”的补助方式,要求项目农户严格按“五个一”标准进行建设,即购养一群3头单个体重不低于200公斤的能繁母牛,每头补助750元;建好一栋使用面积不少于20平方米的标准化栏舍,补助1200元;建好一个9立方米的沼气池,补助990元;建好一个9立方米的青贮池,补助310元;种植好1.5亩多年生牧草,补助150元。共计补助4900元。同时要求改造好厨房、厕所,搞好周边环境建设。工程全部建设好后,以养殖小区为单位向市世界银行项目办提出完工验收的书面申请,市世界银行项目办及时组织人员验收,填制验收单并由项目农户签字确认。验收合格后,由市农发办通过其他途径筹集资金,按合同补助标准将资金先行垫付,然后再向世界银行报账。项目资金先拨付给社区,再由农发办工作人员会同社区工作人员召集养殖小区项目农户一起集中发放。通过这种方式,杜绝了不合理报账款项,确实起到了“过程控制”——科学管理资金和控制项目的作用,其科学性通过项目建设实践得到了有效证明。
世界银行农业科技项目引进了先进管理理念,创新了项目运行机制,规范了报账采购程序,建立了财政资金补贴机制,推广应用了大量农业新技术,促进了农村专业经济合作组织的发展,发挥了农民的主体作用,增强了弱势群体的自我发展能力,体现了“用现代物质条件装备农业,用现代科学技术改造农业,用现代产业体系提升农业,用现代经营形式推进农业,用现代发展理念引领农业,用培养新型农民发展农业”的农业发展理念。
责任编辑 李艳芝
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