时间:2020-01-20 作者:杨涛 (作者单位:中国社会科学院金融研究所)
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摘要:
国有企业改革发展的主要历程及成就
国有企业改革一直是社会主义市场经济改革的核心内容,三十年来,国有企业改革不断深入,已经基本实现从政府附属向市场竞争主体的过渡。总体上看,国有企业改革大致上分为三大阶段。
(一)扩大经营自主权阶段。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会,用了15年时间。改革开放以前,我国对国有企业实行计划统一下达,资金统贷统还,物资统一调配,产品统收统销,就业统包统揽,盈亏都由国家负责,国有企业没有经营自主权。党的十一届三中全会提出,要让企业有更多的经营管理自主权。此后,我国先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点,调整了国家与企业的责权利关系,进一步明确了企业的利益主体地位,调动了企业和职工的生产经营积极性,增强了企业活力,为企业进入市场奠定了初步基础。
(二)制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党的十六大之前,用了10年时间。党的十四届三中全会明确了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的改革方向,我国在国有大中型企业推进建立现代企业制度试点,采取改组、联合、兼并、租赁、承...
国有企业改革发展的主要历程及成就
国有企业改革一直是社会主义市场经济改革的核心内容,三十年来,国有企业改革不断深入,已经基本实现从政府附属向市场竞争主体的过渡。总体上看,国有企业改革大致上分为三大阶段。
(一)扩大经营自主权阶段。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会,用了15年时间。改革开放以前,我国对国有企业实行计划统一下达,资金统贷统还,物资统一调配,产品统收统销,就业统包统揽,盈亏都由国家负责,国有企业没有经营自主权。党的十一届三中全会提出,要让企业有更多的经营管理自主权。此后,我国先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点,调整了国家与企业的责权利关系,进一步明确了企业的利益主体地位,调动了企业和职工的生产经营积极性,增强了企业活力,为企业进入市场奠定了初步基础。
(二)制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党的十六大之前,用了10年时间。党的十四届三中全会明确了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的改革方向,我国在国有大中型企业推进建立现代企业制度试点,采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活国有中小企业。尤其是1998—2000年国有企业实施了改革脱困三年攻坚,推动了企业技术进步和产业升级,促进了国有企业的优胜劣汰,实现了国有企业的整体扭亏为盈,为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。
(三)以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。这个阶段以党的十六大为开端。针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题,党的十六大提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务,中央、省、市(地)三级国有资产监管机构也相继组建,《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台,国有资产监管进一步加强。经过几年的努力,加强了企业国有产权管理工作,基本形成了国有资产的出资人财务监管体系,规范了国有企业改制和产权转让制度,推动了国有经济布局和结构的调整,国有企业特别是中央企业的改革发展取得了重大进展。
促进国有企业改革发展的财税政策及其效应
(一)促进国有企业存量改革和优化的财税政策。所谓促进国有企业存量改革和优化,也就是解决国有企业历史已有的问题,在此方面财税政策作出了突出贡献。一是财政积极帮助国有企业清理和解脱由于政策原因形成的历史债务。国有企业历史债务成因复杂,既有新旧体制转换中政策调整遗留的,也有企业经营管理不善造成的。对于政策性原因造成的企业历史债务的清理化解,财政政策都进行了积极支持,例如中央财政每年都安排一定资金用于实施政策性关闭破产,有力地推动了国有经济存量的调整。二是财政发挥在建立社会保障制度中的重要作用,努力分离国有企业的社会保障职能,卸下国有企业的社会包袱。尤其是推动了中央企业分离办社会职能、中央企业主辅分离、辅业改制,进一步减轻了国有企业历史包袱,有效地推动了企业经营机制的转换。三是建立起财政职能和所有者职能相分离的国有资产管理体制,包括财政从国有经济的资本金投资领域退出,将其交给国有资产管理部门;全面推进和完善税利分流改革;划清财政职能与企业财务职能的界线;划清国有资产管理部门与企业经营的权限等。
(二)促进国有企业增量调整和优化的财税政策。促进国有企业增量调整和优化,主要是促进国有企业技术进步、转变生产方式等。事实上,政府在不断努力制定促进国有企业技术进步的财税政策,增强国有企业发展后劲。包括进一步完善促进企业自主创新的财税政策,通过实行增值税转型、统一各类企业税收制度、完善税收抵扣、减免和加速折旧等政策,鼓励企业加大研发、职工技术培训和设备更新改造的力度,增强企业自主创新的内在动力。同时,还制定实施促进循环经济发展的财税政策,引导企业形成有利于节约资源、减少环境污染的生产模式。例如,2006年8月,财政部等八部委联合发布《关于鼓励技术引进和创新,促进转变外贸增长方式的若干意见》,开始关注税收优惠政策的缺陷,并提出税收重点支持电子通信等九个领域的技术引进,其中国有企业在这些领域占有重要地位。
(三)促进重点行业国有企业改革的财税政策。改革开放以来,财税政策通常被用来联系国有企业改革与产业结构调整,政府充分运用了财政杠杆,调整国有资产结构和布局,并且为国有企业的长远发展创造了基础性条件。一是支持国有企业并购重组,包括强强联合、应用技术研究院所与相关生产企业重组、非主业资产重组、大型企业内部重组、中央企业和地方企业重组,财税政策支持始终贯穿于这些活动中,通过降低税费成本和增加适度资金支持,有力推动了国有企业的重组优化。二是积极运用财税政策推进金融、电力、电信、民航等重大改革工作。其中在金融改革过程中,政府财政不仅承担了众多国有金融企业改革失败的成本,而且在金融机构、金融市场、金融产品发展方面都进行了有力支持。而在其他重大行业改善竞争环境、提高市场效率的过程中,财税政策也起到了不可替代的重要作用。
(四)促进重点地区国有企业改革的财税政策。针对不同地区国有企业改革的特点,财政也采取了有差别的政策支持。例如,东北地区等老工业基地振兴战略实施以来,政府采取了多种有效财税政策措施,全力支持老工业基地振兴。包括支持加快东北地区国有企业改制、改组、改造的步伐,加大对国有企业政策性关闭破产的支持力度,推进国有经济布局与结构的战略性调整;研究完善振兴东北老工业基地各项税收扶持政策,出台了豁免老工业基地历史欠税的政策措施;认真总结了东北三省完善城镇社会保障体系试点工作的经验,进一步调整财政支出结构,增加社会保障投入;加大对东北粮食主产区和“三农”的补助力度,增加中央农业开发资金投入,积极推进农业产业化经营;加强基础设施和能源建设投入,配合搞好资源型城市经济转型等。再比如,针对中部地区崛起的战略思路,政府也通过采取财政贴息、注入资本金、风险投资、贷款担保等多种方式,重点扶持优势产业、重点企业和重大项目的建设。
(五)促进国有企业管理机制改革的财税政策。近年来重点推进了国有资本预算管理改革,理顺国有企业分红的原则。1995年11月,国务院发布实施《预算法实施条例》,要求各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。2003年国资委成立后,即力推国有资产经营预算立法。2006年初,财政部启动了试行国有资本经营预算意见的起草工作,到2007年9月,国务院颁布了《关于试行国有资本预算的意见》,要求中央本级国有资本经营预算将从2008年开始实施,地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤,则由各地方政府来决定。这意味着国有企业管理终于走上了法制化、规范化的道路,国有资本的监管机制更加完善。
完善财税政策 推动国有企业又好又快发展
(一)探索强化财税政策在国有企业重组中的作用。国有经济未来要获得持续生命力,最根本的途径是不断通过并购重组实现资源整合,这也是工业化国家必经的道路。由于历史包袱、运行机制等原因,国有大型企业在改制重组进程中往往面临着诸多困难。财税政策作为重要的经济杠杆,理应在改组改制中充当重要角色。一方面要鼓励企业实行兼并重组,走强强联合的道路,从而促进经济发展,另一方面要防止企业利用兼并重组逃避国家税收。财税政策应该有助于这些大型国有企业轻装上阵,加快转制步伐。例如,在加强对被兼并重组企业税收清欠工作的同时,尽快对整体资产转让和整体资产置换企业制定切实可行的税收政策和税务处理原则。
(二)规范财政收入政策对国有企业的影响。政府应进一步减轻国有企业税外负担。虽然经历了多年的改革和规范,但在很多地方,国有企业仍然还要负担许多预算外非税收入,包括基金、收费和摊派等,形成了税费并重,甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润,削弱了企业的活力,阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外,也扰乱了我国财政秩序。只有加快地方预算统一规范的改革,才能为各级国有企业发展创造公平良好的外部环境。
(三)从财政支出政策来看,重点是要促进国有企业的技术创新。一是可以考虑引入“税收信贷”模式。除了加速折旧和税收减免外,税收信贷在各国也得到普遍运用,包括根据企业研发投资总量按比例扣除的税收信贷额、根据两个时段研发投资的增量来计算税收信贷的数额、根据研发投资的总量和增量综合考虑的税收信贷可以享受综合优惠。税收减免是针对税基,而税收信贷则直接针对纳税额,更加明确、直接并体现了政府强烈的支持倾向,因此某种意义上相当于政府提供给创新企业的“信贷”。二是增加财政支出的支持,加大各级政府对国有企业技术创新的直接投入。目前我国在创新方面的研发费用占GDP的比重不到2%,各级财政在促进科技发展方面的支出也很有限。在国有企业的内生创新能力低下的情况下,只靠税收优惠而政府投入不足,并不能从根本上提高其创新水平。财政支持的重点应该是国有企业中具有公共性的、关系国计民生的、需要大规模资金投入的技术领域,以及完善技术创新的制度环境所需的投入。三是强化程序效率,如简化减免税申请程序等,为国有企业创新减少不必要的额外成本。
(四)不断完善国资预算管理,巩固国有企业健康发展的制度基础。目前,推行国资经营预算、国有企业向政府分红的本意,也是为维护政府预算的完整性和严肃性。现有改革试点中,规定“国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取”,并且国有企业分红会进入三个不同管理范畴,即财政专户、国资委下属国资经营公司和产业基金。此外,国资预算和决算的编制也只是由本级政府批准。这些现象割裂了预算统一性,维护了现有利益格局。长远来看,只有真正把所有国有企业分红都纳入预算内专户管理,并且由立法机关批准和监督预决算,才能真正建立有效的国资预算体系。同时,加快财政补贴制度改革,对财政补贴加强外部监督,增加透明度。
责任编辑 方震海
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