时间:2020-01-20 作者:欧阳煌 (作者为湖南省财政厅总经济师)
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摘要:
科学发展观重在落实,而财政对促进科学发展观的落实肩负着重要责任。强大的财政实力是落实科学发展观的物质基础,健全的财政功能是落实科学发展观的重要手段,完善的财政体制是落实科学发展观的重要保障。财税政策的调控作用、财政资金的投入方向、投入规模所产生的导向作用,不仅可以有效地推动经济发展,还能够促进城市与农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的协调发展、科学发展。为此,财政部门必须高举科学发展观大旗,充分发挥财政职能作用。
提升宏观调控水平 破解经济发展难题
科学发展观的第一要义是发展,对于我国这样一个发展中大国而言,发展是永恒的主题,也是横亘在我们面前的一道难题。湖南是个农业大省、财政穷省,在很长一段时间内发展为增长所取代,增长被等同于发展。在这种理念的指导下,虽然湖南省经济实现了30多年的高生产、高速度、高积累的增长,但在高增长的背后,是高能耗、高污染、低收入、低福利和各种资源要素的低价格,以及相对落后的经济增长模式,这种现状使目前宏观调控步入松紧两难的困境。据测算,2007年,湖南省能源消费总量为10796.51万吨标准煤,同比增长9.29%,其中,工业能耗总量为7604.79万吨标准煤,比上...
科学发展观重在落实,而财政对促进科学发展观的落实肩负着重要责任。强大的财政实力是落实科学发展观的物质基础,健全的财政功能是落实科学发展观的重要手段,完善的财政体制是落实科学发展观的重要保障。财税政策的调控作用、财政资金的投入方向、投入规模所产生的导向作用,不仅可以有效地推动经济发展,还能够促进城市与农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的协调发展、科学发展。为此,财政部门必须高举科学发展观大旗,充分发挥财政职能作用。
提升宏观调控水平 破解经济发展难题
科学发展观的第一要义是发展,对于我国这样一个发展中大国而言,发展是永恒的主题,也是横亘在我们面前的一道难题。湖南是个农业大省、财政穷省,在很长一段时间内发展为增长所取代,增长被等同于发展。在这种理念的指导下,虽然湖南省经济实现了30多年的高生产、高速度、高积累的增长,但在高增长的背后,是高能耗、高污染、低收入、低福利和各种资源要素的低价格,以及相对落后的经济增长模式,这种现状使目前宏观调控步入松紧两难的困境。据测算,2007年,湖南省能源消费总量为10796.51万吨标准煤,同比增长9.29%,其中,工业能耗总量为7604.79万吨标准煤,比上年增长9.26%,占全省能源消费总量的70.44%,比全省工业增加值占GDP的比重高出33.31个百分点。可以说,湖南经济增长的资源现实约束越来越强,环境承载压力越来越大。究其原因,主要是市场经济发展过程中只重视短期利益、轻视长期利益;只重视增长速度、轻视增长质量;“劣币驱逐良币”等现象在经济增长模式方面的体现。这种以最大化消耗资源短期获利,让社会公众承担外部成本为特征的劣性增长模式,使涵养型、内生型、集约型模式受到排挤和驱逐,也是经济冷热失常、蕴藏危机的症结所在。
当前的经济危机也为提升财政宏观调控水平,促进经济结构调整和转变经济发展方式,走科学发展之路提供了机遇。从目标看,首先,为缓解经济发展与人口、资源、环境的尖锐矛盾和冲突,湖南应以推进长株潭(长沙、株洲、湘潭)“两型”社会为契机,摒弃过度消耗资源和严重损害环境为代价的掠夺型经济增长方式,鼓励资源集约使用和环境友好共生型经济发展。其次,为规避国际经济环境不稳定,全球能源、资源供给偏紧和价格变化等外部风险,在承接沿海地区产业转移时应摒弃外向型经济增长的老路,鼓励立足本土资源、潜力以及劳动生产率和报酬率的内生型经济发展。其三,为改善经济增长的结构失衡、各种比例关系失调和体制性的通货膨胀,应摒弃依靠要素投入增加的粗放型经济增长方式,鼓励以技术进步和要素效率提高、经济增长质量和效益提升为主导的可持续发展。从宏观调控具体措施来看,一是增强调控弹性,调优结构。充分发挥税收调控功能,实施增值税转型改革,适时开征环保税,加快对高耗能、高污染和产能过剩行业的结构调整和优化升级,积极发展能源环保、高新技术等国家鼓励发展的产业。二是掌握调控节奏,力扩内需。抓紧农业、水利、能源、交通、城镇等基础设施和民生等领域的重大项目建设,重点打通出省通道,改善民生状况,刺激消费和投资增长。三是注重调控实效,铆足后劲。通过补助、贴息、奖励、政府购买等方式,抓好优质粮食产业工程、油茶丰产工程、超级稻“种三产四”等现代农业工程,推进装备制造、有色、建材、石化等产业的技术改造,引导企业调整产品结构,生产高技术、高附加值产品,提升产业层次和技术水平,提高竞争力。
优化收入分配工具 构建利益均衡增长格局
科学发展观的核心是以人为本,人民内部利益的平衡是关系到以人为本理念落实的重要方面。改革开放30年,湖南省城乡居民生活实现了从温饱到小康的历史性跨越,收入水平明显提高。但收入不平衡问题开始凸现,具体表现在城乡收入差距不断拉大,2007年与1978年相比,城镇居民可支配收入在居民收入中所占的比重从69.52%上升到75.9%,上升了6.38个百分点;相对应的,农民收入的比重则由30.48%下降到24.1%,下降了6.38个百分点。据测算,2007年湖南省基尼系数超过0.45,已经超过了国际警戒线。收入差距过大,已经影响到社会和谐和稳定。
应该说,一定的收入差距是符合市场经济按照要素分配的原则的,是“让一部分人先富起来”政策的结果,也是社会充满活力的必要条件。但这种差距应该保持在一定的合理区间内,差距过大就必须进行科学合理调节,财政政策就是政府调节收入分配的最有力工具。首先,应正视公众的利益诉求,建立公众充分表达意愿的渠道,“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,要探索建立重大项目决策的咨询、公证制度,扩大基础设施“民办公助”模式试点范围,重视发挥民众的知情权、参与权和决策权。其次,应强化预算安排的公共导向和民生导向,使公共预算真正成为利益博弈和整合的基本工具,为利益的角力和协调提供一个合法舞台、一种制度保障,在预算安排中重点向加快发展民生短板,解决医疗卫生、文化教育、社会保障等瓶颈倾斜。其三,引导支出政策向公益性、基础性领域倾斜,以满足社会公共需要为根本目的,努力推进基本公共服务均等化,实现分配起点公平;用好税收制度和转移支付两个利器,统筹兼顾各阶层利益,保障最低利益下限,调节利益上限,实现收入分配结果相对公平合理。
提高资源配置效能 营造使活力竞相迸发的环境
科学发展观的根本方法是统筹兼顾,其具体内容是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。体现在资源配置上同样也要统筹兼顾,把有限的资源运用好,满足各方面的需求,发挥最大的效益。财政部门作为掌握大量公共资源的部门,就更需要在配置资源时统筹兼顾,当好“钢琴手”,把所有可用的资源、智力调动和激发出来,营造让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流的良好环境。改革开放以来,尤其是实行分税制改革以来,湖南省财政部门掌握的公共资源迅速增加,财政收入规模不断扩大,并呈加速增长态势,财政部门配置资源的能力也不断增强。但从总体上看,资源配置效率比较低下、配置手段单一、方式僵化等问题仍然存在,主要体现在“五多五少”上:被动买单多、主动谋划少;“单兵突进”多,协同运作少;直接支持多,间接引导少;投入数量多,追求效率少;短期效益多,长远思考少,许多优质资源、政策杠杆都没有很好地调动和运用。
在新形势下,财政部门提高财政优化配置和调动资源的整体效能,就必须调动无形之手,优化配置资源,练好三个基本功。一是“搭台唱戏,协同发展”。搭建政府和市场相得益彰、联动放大的平台,如积极支持建立多元化的地方金融体系,加快组建区域性潇湘(湘江)银行,加快发展村镇银行,丰富金融产品和服务供给,发展好中小企业融资担保机构,支持缓解中小企业融资难的问题;综合运用投资参股、有偿和无偿投入等手段,引导和鼓励金融机构与非农资本参与到农业产业化经营建设中;运用财政贴息、奖补等措施,鼓励金融资本、社会资本向基础设施、基础产业、农村地区流动。二是“穿针引线,多源汇流”。从分散交叉的支持方式向统一运作的支持模式转变,聚集资源、形成合力,有效提高财政支持效率。如扎实推进支农资金整合,以政府为主导、以规划为引导、以产业为平台、以统筹为核心,改变以往多向投入、分散管理的格局,聚碎银办大事;综合利用税收政策、发展权转移制度和排污权交易等多种工具,引导资源要素流向鼓励发展的区域、产业、环节,实现资源优化配置。三是“选良择优,竞争导向”。创新财政资金的分配方式,充分引入竞争机制、依靠市场机制来优化配置财政资金,力求提高财政资金投向的针对性和科学性。如大力发展政府服务外包,把一部分公共服务外包给市场,实行“产购分离、委托生产、财政购买、公众享用”的模式,力争花最少的钱买最优质的服务,提高财政资金的使用效率。
实行科学精细管理 保障促进科学发展
落实科学发展观需要不断解放思想,与时俱进。随着湖南经济社会快速发展,各项改革不断推进,财政面对的新工作、新事物日益增多,财政收支规模也在不断扩大,这对财政管理提出了新的更高要求。财政部门必须按照科学发展观的要求,深化改革,开拓创新,实现科学化、精细化、透明化管理。一是依法治税求质量,使收入“货真价实”。正确处理好收入规模与收入结构、收入质量与增长速度的关系,逐步提高税收收入和可用财力占财政收入的比重,防止盲目攀比和追求高增长,确保收入真实可靠,建立财政收入稳定增长的良性机制;坚持依法治税,努力规范财经秩序,防止税收无序流动和税源流失,营造良好的经济发展环境;打破部门利益,实现非税收入的统筹监管,走出“收费养人”的怪圈,促进部门间财力分配公平。二是精细管理求公平,使支出“公正透明”。通过深化部门预算改革,细化预算编制,建立结构合理、操作规范、公开透明的财政支出管理体制机制,并利用信息技术推进财政支出的网络化管理;强化财政资金链条式管理,搭建全方位的财政支出动态监控体系,避免财政支出的“缺位”、“越位”与“错位”;加快实现财政支出由“粗放式”管理向“精细化”管理转变,从而进一步提高公共财政透明度,保证公众愿景真正得以实现。三是机制创新求效益,使监管“水乳交融”。改变财政管理和财政监督脱节的现状,让财政监督紧紧围绕财政资金“分配—使用—评价”主线,把“大监督”理念融入财政管理、资金分配的全过程,建立事前、事中、事后监督相结合的新机制,全面提升财政监督能力。将事前监督融入财政预算编制流程中,尝试参与重点支出项目及专项资金的评审,实现监督关口前移;建立财政资金事中追踪问效机制,通过财政监察专员对项目资金进行实时追踪监督;深化事后监督,实行事后监督目标考核奖惩机制,以绩效评价引导事前资金分配,提高财政监督的可操作性和实效性。
责任编辑 冉鹏
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