我国目前实行的国家机关和事业、企业单位职工住房冬季取暖补贴制度是1956年制订的。补贴办法主要有两种形式:一是对住房没有暖气设备,采用火炉或其它方式取暖的职工,在规定的取暖期内,按照补贴标准,由职工所在单位发给取暖补贴。二是对居住有暖气设备的住房的职工,多数地区采取由公家免费供暖的办法;少数地区采取收发两条线的办法,即一方面由职工所在单位按规定标准发给职工取暖补贴,另一方面由供暖单位按职工住房面积和收费标准向职工收取暖费。三十多年来,职工住房冬季取暖补贴制度对减轻职工冬季取暖费用的负担,安定职工生活起了一定的作用。但随着客观情况的发展变化,这项制度已不能完全适应当前的实际情况,在执行中存在许多问题。
一、居住无暖气设备住房的职工取暖补贴标准偏低。多年来,随着取暖用煤、运输费用、取暖设备等价格的提高,职工冬季取暖费用不断增加。以张家口市为例,1959年该市块煤市场零售价为每吨32元,1971年为34.6元,从1984年起,市煤炭部门不再供应块煤,职工所需块煤一律由单位统一出车到产地运回,每吨售价为61.8元,较1959年涨价近一倍。由于取暖费用增加很大,而取暖补贴大都按50年代的取暖补贴制度执行,这种不协调状况急需改变。
二、免费供暖,利少弊多。目前,对住房有暖气设备的职工,冬季实行免费供暖的办法,虽然减轻了职工的经济负担。但这种由公家全部包下来的做法带有明显的供给制性质,存在不少弊病。
一是职工享受的福利差别大。如大连市对住房有暖气设备的职工实行由单位免费供暖办法,在取暖期内每平方米住房需开支取暖费9.5元,一套36平方米的住房就要开支342元。职工居住有暖气设备住房的人均面积越多,享受到的福利也越多。该市对住房没有暖气设备的职工,每年由单位发给取暖补贴18元。以两户双职工家庭为例,如果居住面积都为24平方米,有暖气设备的一户享受的福利为228元,而无暖气设备的一户只能享受36元。由于职工福利悬殊大,助长了多要房,要好房的风气。
二是实行免费供暖办法,国家开支过大,负担过重,不利于“以租养房”方针的贯彻执行。免费供暖是一种包费制,供暖费用由财政、房管部门或供暖单位包下来。目前房管部门统管的装有暖气设备的住房,住户来自四面八方、既有机关及企事业单位的职工、也有城镇个体经营者。取暖费用统由国家负担,不仅增加了国家开支,很不合理,也打乱了原来供暖费用的开支渠道,造成很多矛盾。同时,由于房管部门统管的装有暖气设备的职工住房日益增多,房租收入被用于抵补取暖费用亏损的数额越来越大,而房屋修缮费用相应减少,致使破旧房屋得不到及时维修,危房日益增多,形成恶性循环,大大挫伤了房管部门接管统建房屋的积极性。此外,由于无力保证供暖设备的正常维修和及时更新,也影响了正常供暖。
三是免费供暖不利于调动城市企业单位合资兴建和企业单位翻建改造职工宿舍的积极性。随着企业自主权的扩大和自有资金的增加,企业间利用自筹资金合资兴建的职工宿舍日益增多,也有些企业单位要将原有平房宿舍改建成楼房。但由于住户涉及单位较多,有的外单位的职工还占有相当大的比重,实行免费供暖,新建或改建楼房的供暖费用将全部由改建单位承担,也会影响企业单位新建或改建职工宿舍的积极性。此外,由于供暖费用得不到合理解决,加之其他原因,一些地区对新建的职工宿舍一般不再安装暖气设备,甚至对原有的设备也弃之不用,而采取由住户自备火炉取暖的方式,使新建楼房不能集中供暖.这样,既不利于节约能源,又加重了城市污染。
总之,免费供暖弊端很多。这种包费制,既不利于供暖费用的合理负担,也不利于提高住房利用率;既不利于自管房屋的经济核算,又不能正确地体现国家、单位和个人三者的利益关系。因此,必须及时加以改革。我的意见是:
一、明确划分中央和地方制定、修改职工住房冬季取暖补贴制度的权限,适当提高补贴标准。目前实行的职工住房冬季取暖补贴制度自制订之日起,已有30多年了。虽然对享受取暖补贴的地区和范围,经劳动、财政部门报请国务院批准,已做了一些修改。但近几年来,有些地区根据需要与财力可能,已自行提高了取暖补贴的标准,延长了取暖期限,对毗邻地区产生了一定的影响。因此,今后主管部门应进一步研究明确对此项制度的制定、修改及审批权限,及时制定新的取暖补贴制度,适当提高补贴标准,以适应已经变化了的实际情况。
二、随着职工收入的不断增加和取暖补贴标准的提高,对居住装有暖气设备住房的职工,应采取收发两条线的补贴办法。即按照国家关于职工住房标准的有关规定,确定职工的住房标准,再根据住房标准确定应给予取暖补贴的数额。取暖补贴发给职工,由职工向供暖单位交纳。职工住房超标准部分的取暖费用自理,不列标准部分的取暖费用留归职工个人。如果目前执行这一办法还有一定困难,可以考虑先解决供暖费用的开支渠道问题。据了解,目前东北地区采取由户主所在单位向供暖单位交纳全部取暖费用的办法。但这种办法仍存在单位间负担不合理的问题。特别是在基层单位,如小学校、小商店、小工厂等,如果户主较多,取暖费用的负担势必过重。此外,由于家庭中的就业成员所在单位不同,取暖费用全部由户主所在单位负担也不合理。我认为,取暖费用可采取由家庭中的各个职工所在单位共同承担的办法,即按照取暖期内单位面积实际开支的供暖费用或由主管部门统一规定的单位面积收费标准,和住户实际住房的面积结算出供暖费用,然后再按住户的职工人数进行平均分摊。例如,某户住房面积为40平方米,共有职工3人,每平方米如按3元计收取暖费,共120元,则每个职工所在单位应负担40元。据此,由供暖单位出具证明,由各职工向所在单位领取供暖费用,直接交给供暖单位,或由职工交给附近银行转入供暖单位帐户。这样既不增加个人经济负担,也可解决供暖费用的开支渠道问题,从而使供暖费用在单位间的负担趋向合理。当然这种办法只是一种过渡,还不能从根本上正确处理国家、单位和个人三者之间的利益关系。
三、主管部门应加强对锅炉房的设置和管理工作,积极组织联片供暖或集中供暖。凡有条件实行联片供暖的单位,一般不准再单设锅炉房。需要单设的,必须事先经主管部门批准。同时,对供暖成本的计算口径、包括项目等,在一个城市或地区内原则上应力求统一,以便分析对比,找出薄弱环节,采取相应措施,努力节减能源和经费开支,不断降低成本,提高管理水平。在此基础上,有关部门应认真进行调查研究,充分协商,确定一个比较科学的先进的单位住房面积供暖成本价格,报同级人民政府批准后执行。