时间:2020-05-09 作者:兴华
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摘要:
随着我国政治经济形势的发展,1958年中央对各省、市、自治区实行了“以收定支,五年不变”的财政体制。这是建国以来,对财政体制进行的一次重大改革的尝试。当时设想,经过这样的改革,使我国财政管理体制成为在中央统一领导下,比较完整的分级管理的制度。可惜的是,这种财政体制只执行了一年,第二年就改变了。。那么,为什么进行这次改革,又为什么没有实现五年不变的要求,有什么经验教训值得借鉴呢?现在,我们对这些问题作一些探讨。
一、1958年为什么对财政体制进行重大改革
这次财政体制的重大改革,是为了使国家的财政经济管理和财力的分配,适应当时政治形势和国民经济发展的客观要求。大家知道,到了1956年,我国由于正确执行党在过渡时期的总路线,对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造已经基本完成。党的八大指出:社会主义制度在我国已经基本建立起来。国内主要矛盾已经不再是工人阶级和资产阶级的矛盾,虽然还有阶级斗争,还要加强人民民主专政,但是,我们党的根本任务已经是领导全国各族人民开始转入全面的大规模的社会主义建设。1956年4月,毛泽东同志发表《论十大关系》的讲话,初步总结了我国社会主义建设的经验,提出了探索适...
随着我国政治经济形势的发展,1958年中央对各省、市、自治区实行了“以收定支,五年不变”的财政体制。这是建国以来,对财政体制进行的一次重大改革的尝试。当时设想,经过这样的改革,使我国财政管理体制成为在中央统一领导下,比较完整的分级管理的制度。可惜的是,这种财政体制只执行了一年,第二年就改变了。。那么,为什么进行这次改革,又为什么没有实现五年不变的要求,有什么经验教训值得借鉴呢?现在,我们对这些问题作一些探讨。
一、1958年为什么对财政体制进行重大改革
这次财政体制的重大改革,是为了使国家的财政经济管理和财力的分配,适应当时政治形势和国民经济发展的客观要求。大家知道,到了1956年,我国由于正确执行党在过渡时期的总路线,对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造已经基本完成。党的八大指出:社会主义制度在我国已经基本建立起来。国内主要矛盾已经不再是工人阶级和资产阶级的矛盾,虽然还有阶级斗争,还要加强人民民主专政,但是,我们党的根本任务已经是领导全国各族人民开始转入全面的大规模的社会主义建设。1956年4月,毛泽东同志发表《论十大关系》的讲话,初步总结了我国社会主义建设的经验,提出了探索适合我国国情的社会主义建设道路的任务。客观形势要求进一步研究改进经济和财政管理体制。
到1957年,我国已经胜利地完成了第一个五年计划,陆续建成了以156项为主的骨干工程,奠定了我国工业化的初步基础。这时中央各部门所管的企业事业单位大大增加了。由于这些单位分布全国各地,经济管理权限过分集中,有些问题往往不能因地制宜地得到解决,既束缚了地方和单位的积极性,又耽误了事情。所以,在研究制定第二个五年计划的过程中,各方面都希望,经济和财政管理体制加以改进。
毛泽东同志在《论十大关系》中指出:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。”“各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性,才会发展得更加活泼。”毛泽东同志的这些指示给1958年的经济和财政体制改革指明了方向。
根据当时的客观情况和毛泽东同志的指示精神,由陈云同志主持研究改进经济和财政管理体制。经过反复调查研究,提出了改进的办法。首先,要按照“统一领导,分级管理”的原则,把由中央直接管理的一部分企业,下放给省、市、自治区领导,作为地方企业,同时下放了一部分工业产品,增加了地方在物资分配方面的管理权限。此外,还适当扩大企业主管人员对企业内部的管理权限,包括对企业减少指令性的计划指标、国家和企业实行利润分成、扩大企业对人事的管理权限等。其次,对商业管理体制也提出了改进办法,主要是调整商业机构设置、改进商业计划指标、中央商业企业利润实行与地方分成等。再次,在经济管理体制改变的基础上,对财政体制进行了重大改革。由于各项改革的条件逐步成熟,改革的办法经过酝酿和协调,最后提交党的八届三中全会讨论通过,于1957年11月由国务院先后发布了“关于改进工业管理体制的规定”、“关于改进商业管理体制的规定”、“关于改进财政管理体制的规定”,上述规定从1958年开始实行。
二、1958年改革财政管理体制的主要内容
这一年实行的财政管理体制称为“以收定支,五年不变”。主要内容是在中央统一领导下,进一步扩大地方财政管理权限,并在保证国家建设的前提下,适当增加地方的机动财力。具体办法可以归纳为以下几点:
(一)在财政收入方面,把地方财政收入划分为四种:第一种是地方固定收入,包括地方的企业事业收入、地方税收、地方其他零星收入,这些收入全部划归地方。第二种是企业分成收入,中央国营企业除了少数(如铁道、外贸和某些大型联合企业)以外,绝大部分中央企业的利润,按20%的比例作为所在地方的分成收入。中央下放给地方管理的企业的利润,也按这个比例给地方分成。第三种是调剂分成收入,包括当时征收的商品流通税、货物税、营业税、所得税、农业税和公债收入,这些收入划给地方的比例,按照各个地方收支平衡的不同情况,分别确定不同的调剂分成比例。第四种是中央专案拨款收入,主要是用于中央指定项目的基本建设投资和其他特殊性的支出。
(二)在财政支出方面,把地方财政支出划分为两种:第一种是地方的正常支出,包括地方经济建设事业费、社会文教费、行政经费和其他地方性的正常支出,这些支出由地方用划定的收入自行安排,自求平衡。第二种是由中央专案拨款解决的支出,包括基本建设支出和重大灾荒救济、大规模移民垦荒等特殊支出。
(三)按照各省、市、自治区的正常支出需要,分别划定地方的收入项目和分成比例。划分的结果,有四种情况:第一,地方用固定收入能够满足正常支出需要的,不再划给其他收入,多余的部分确定一个比例上交中央。第二,地方用固定收入不能满足正常支出需要的,划给企业分成收入,多余的部分确定一个比例上交中央。第三,地方用固定收入加上企业分成收入,仍不能满足正常支出需要的,划给一定比例的调剂分成收入。第四,以上三种收入全部划归地方,仍然不能满足正常支出需要的,由中央给予拨款补助。这四种情况中,第三种占多数,其余各种只是少数和个别的。
(四)确定地方正常支出和划分收入的数字,都以改革财政体制前一年,即1957年的预算数作为基数。地方收入分成的项目和比例确定以后,原则上五年不变(原来规定三年不变,后改为五年不变),地方多收了可以多支。
(五)地方可以在划定的收支范围内,根据收入情况,安排支出。预算执行过程中,收入超过支出,地方可以自行安排使用。地方预算年终结余,全部留给地方,由地方在下年度安排使用。
(六)对民族自治区的财政有较多的照顾。除了把地方固定收入的全部、企业分成收入按20%的比例划给地方以外,各种调剂收入也全部划归地方(中央不分),民族自治区的支出,除了把正常支出划给地方以外,基本建设支出也作为基数,一并划给民族自治地方,由他们自行安排。只有重大灾荒救济等特殊项目,由中央另外拨款解决。以上收支相抵,多余的部分上交中央,不足的部分由中央补助。对于民族自治州、县也给予适当照顾。
从以上六个方面可以看出:1958年实行的财政体制,比过去的办法有较大的改变。关键是由过去的“以支定收,一年一变”,改为“以收定支,五年不变”。这种办法的好处:一是地方有了明确的收入来源,又有权对本地区的正常财政收支进行统筹安排。二是地方财政收入同财政支出密切结合,就是把地方的财政利益同他们的收入完成好坏挂起钩来,有利于进一步发挥地方增产节约,增收节支的积极性。三是适当增加了地方的机动财力,有利于地方因地制宜发展本地区的经济建设和文化建设事业。四是一定五年不变,财政体制相对稳定,有利于地方进行长远规划。因此,当时各方面对这种财政体制是比较满意的。
三、1958年财政体制改革的主要经验教训
1958年的财政体制改革,由于多方面的原因,没有贯彻始终。但是,我们可以从中吸取许多经验教训,其中主要的有:
(一)从1958年财政体制的本身来看,我们认为,从它的设计原则、到具体办法都是比较好的。下放给地方的财权不算太大,只下放了地方的正常支出,主要是维持简单再生产的开支。属于扩大再生产的基本建设投资,还是由中央直接分配。不能说1958年财政体制改革放过了头。这次改革之所以执行不下去,主要是由于当时经济指导思想上犯了“左”的错误,对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足,急于求成,夸大了主观意志和主观努力的作用,没有经过认真的调查研究和试点,就轻率地发动了“大跃进”,发生了高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”等严重问题,反映在财政上则虚收实支,基本建设失去控制,帐面上有结余,实际上有赤字,国民经济各方面的比例关系严重失调。在当时这种情况下,任何一种好的财政体制也难以有秩序地执行,也是不会收到应有效果的。我们必须采取科学分析的态度,把“大跃进”错误的严重后果,与财政体制本身的问题严格地区别开来。否则,就会混淆是非界限。1958年财政体制改革的经验告诉我们:改革财政体制,必须要有以经济指导上不发生大的失误,国民经济保持稳定发展的势头为前提条件,才能达到预期的目的,收到良好的效果。
(二)对经济和财政体制进行比较重大改革的时候,应当把计划、企业、物资、价格、财政等管理体制一并研究,配起套来,同步改革。1958年财政体制改革的前期,由陈云同志主持这项工作的时候,就是这样做的,改革的步子既积极又稳妥,进展很快。这方面的经验,今天仍然值得我们认真吸取。
(三)要充分估计到新体制执行中可能出现的问题,尽可能地加以防止。1958年改革经济和财政体制的时候,陈云同志对可能出现的问题作了充分的估计。他明确地指出:(1)中央某些职权下放以后,必须加强对各个地方的平衡工作。各地基本建设项目必须经过全国计划机关的审核平衡,以免全国已有的生产设备造成浪费。(2)地方要切实掌握资金的投放方向。也就是地方大部分的钱,应该投向与发展农业生产有关的方面。(3)财政体制一经改变,必须建立相应的财务管理制度。(4)中央和地方各种分成制度,基本上三年不变(后改为五年);但执行一年以后,如果有不适当的地方,应该有局部的调整。并且指出了财政分成和外汇分成的一定的数量界限,以免影响全国的重点建设。现在我们回顾陈云同志的这些意见,感到十分亲切。可惜这些正确的意见,并未实现。在“大跃进”过程中,根本不讲综合平衡,必要的财政制度受到了冲击,地方分得的机动财力大大超过了原来的设想,地区之间很不平衡,投资方向也没有把握住,削弱了中央财政的机动力量,不利于保证重点建设。
(四)财政体制一年一定好,还是一定几年不变好,一般说来,一种好的财政体制,以保持相对稳定比较好。但是,一个一定几年不变的财政体制至少必须具备两个条件:一是经济稳定,二是有中长期计划。也就是说,要看经济状况是否稳定和国民经济计划水平的高低。1958年,我国已经执行了第一个五年计划,“一五”时期的国民经济发展是健康的,并且已经制定了第二个五年计划。应当说,财政体制实行一定五年的条件已经基本具备了。当然,一定几年也不排除在执行中,进行某些必要的调整,不能绝对化。
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