时间:2020-05-12 作者:胡宗謙
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摘要:
行政、事业机关的文化敎育、科学研究、社会救济、行政管理、公安司法經費以及經济建設部門中的經济建設事业費(不包括对企业的基本建設投資和流动資金撥款)的撥款,我們一般叫做經費撥款。經費撥款的合理、正确与否,关系到国家預算資金能否节約使用,因而有深入研究的必要。現在我提出以下五个問題,愿同大家共同研究。
一、經費撥款的根据問題
年度經費預算的执行,要先具备撥款的根据。目前撥款的根据有三种情况:第一,按年度指标分配数执行;第二,按季度經費計划执行;第三,按年度分季預算执行。
第一种撥款根据,是在年度預算未核定前,为了办理撥款,財政机关即按各主管机关編送的年度指标分配数进行撥付,不須另編季度經費計划。年度預算核定以后,也不再編制年度分季預算。这种方法很简单,但是作为撥款的根据,則是很粗糙的,因为指标数仅是年度預算的槪算。根据槪算而办理的撥款,未必符合各机关实际需要的数額,因而容易形成預算資金分散积压在各机关的存款戶內,降低了財政上集中調度使用的力量。
第二种撥款根据,是...
行政、事业机关的文化敎育、科学研究、社会救济、行政管理、公安司法經費以及經济建設部門中的經济建設事业費(不包括对企业的基本建設投資和流动資金撥款)的撥款,我們一般叫做經費撥款。經費撥款的合理、正确与否,关系到国家預算資金能否节約使用,因而有深入研究的必要。現在我提出以下五个問題,愿同大家共同研究。
一、經費撥款的根据問題
年度經費預算的执行,要先具备撥款的根据。目前撥款的根据有三种情况:第一,按年度指标分配数执行;第二,按季度經費計划执行;第三,按年度分季預算执行。
第一种撥款根据,是在年度預算未核定前,为了办理撥款,財政机关即按各主管机关編送的年度指标分配数进行撥付,不須另編季度經費計划。年度預算核定以后,也不再編制年度分季預算。这种方法很简单,但是作为撥款的根据,則是很粗糙的,因为指标数仅是年度預算的槪算。根据槪算而办理的撥款,未必符合各机关实际需要的数額,因而容易形成預算資金分散积压在各机关的存款戶內,降低了財政上集中調度使用的力量。
第二种撥款根据,是不論年度預算已未核定,年度預算分为四个季度經費計划来执行。財政机关根据核定各主管机关的季度經費計划办理撥款。財政机关对于季度經費計划的核定,可有两种方法。一种是将季度經費計划季終未用部分作廢,四个季度經費計划之和,可以超过年度預算,但撥款数仍不超过年度預算数(即年度預算减去1-3季度撥款数的余額,作为第四季度經費計划数,所以撥款数不会超过年度預算)。另一种是对季度經費計划季終未用部分不作廢而采取季度之間可以互相流用,四个季度經費計划之和,不得超过年度預算数,撥款数当然也不会超过年度預算了。这种撥款根据,不論采取那种方法核定,比之第一种按指标分配数为撥款根据,已前进了一步。因为它的編制基础,基本上是按照各季度預計用款数額,比較接近实际情况,可以逐步地避免預算資金的分散积压。但也有缺点:第一,在单位层次多的主管部門,逐級汇編季度經費計划时,如果規定提送时間过早,則預計情况不易正确;过晚,則汇編时間来不及,容易形成主管部門代編,因而也就很难与实际情况完全吻合。第二,年度經費預算分为四个季度經費計划执行,等于編制四个預算,增加各主管机关和財政机关的日常事务。
第三种撥款根据是年度分季預算。年度分季預算是随同单位年度預算同时核定的,因此,对主管机关的年度預算必須及时核定。財政机关根据年度分季預算按季分次办理撥款。这种撥款根据的好处,在于簡化了各主管机关和財政机关編造、审核季度經費計划的事务,从而使財政机关和上級主管机关有时間对用款单位进行現場檢查,加强預算监督。这是一种比較先进的撥款根据。現在中央級的行政費和有些省市,都已这样做,应該是我們努力的方向。但保証这种撥款根据的实現,除了在年度开始前及时核定主管机关的年度預算外,还須在单位年度預算执行过程中,对計划基本上不作大的修改。
二、一次撥款和分次撥款問題
年度經費預算的执行,不是按上述事先編好的指标分配数、季度經費計划或者季度分季預算机械地支付款項,因为各行政、事业机关为办理支出而需要的預算資金是有步驟的。所以,对各行政、事业机关撥付款項时,不是一次撥完全年度应撥款数,而是根据各机关办理支出的时期及事业完成进度的情况,分次撥給。分次撥款,可以有按月分次撥給,也可以有按季分次撥給,依照各机关提送会計报表是月份报表还是季度报表而定。除了每年第一季度或第一月份一般应按計划数一次撥足外,其余各季或各月第一次先按撥款根据撥付60-70%左右,第二次俟会計报表到达后酌情补发其余未撥部分。这种分次撥款有以下几点好处:
1.我們現在的預算收入,是采取逐級上解到这一級財政的金庫存款戶內,才可使用。由于交通关系,当月收入一般要晚7天才能进入这一級財政金庫存款戶內,这期間就有部分資金在途旅行。这說明一級財政的当月收入不能全部用于当月支出。为了使財政机关充分使用資金,分次撥款就是节約使用資金的良好方法。它可以解决預算收支与庫款調度两者的不平衡,而使当月收支与庫款調度基本适应。
2.分次撥款,可以起督促各机关及时提送报表的作用,因为第二次撥款財政机关要等各机关上月或上季会計报表到达后,才办理核撥。
3.財政机关或上級主管机关掌握撥款的主动权,有可能按事业进度撥款。
三、撥付現款与撥付限額問題
在分次撥款原則下,經費撥款究竟应当撥付現款,还是撥付限額呢?按撥付現款的方法,中央級經費撥款是由財政部根据季度經費計划将中央金庫存款按月撥給各部,再由各主管机关层层下撥到基层机关。这种撥款方法的缺点是:
1.影响各机关及时用款:中央級各机关分布全国,有的距离北京很远,而撥付現款方法,如果是采取按月分次撥付,則使得財政部、人民銀行和用款机关都感到事务頻繁,影响各机关及时用款。如果为了保証經費及时供应,而提前撥汇,則又打乱了財政季度收支平衡的界限。尤其每逢过年,各机关都要求預付下年經費,財政部滿足了机关要求,預撥下年經費,則又与收付实現制不符。
2.由各主管部将現款层层轉撥到各基层用款机关的时間,快的要4-5天,慢的要在半月以上,因此,必有一部分資金在途旅行。而且由于撥款过程长,基层用款机关往往多向上級請款,形成預算資金的分散存放,影响財政机关的集中調度使用。
为了克服撥付現款的方法的缺点,必須改为撥付限額的方法。撥付限額,只是財政部給予各机关一个用款額度。这个額度按季分两次撥付,第一次幷在季度开始前撥付。它的好处,有以下几点:
1.便利各机关用款。由于撥付限額只是財政部給予各机关一个用款的額度,这个額度是在季度开始前預先下达的,因而保証了各机关及时用款,避免各机关經常怕层层汇款不及时而多請款;
2.简化撥款事务。由于限額按季分二次撥付,財政部的撥款事务,机关的領撥款事务,銀行的汇款事务,都将較現在每月一次减少三分之一,从而节省了人力、物力。
3.避免預算資金的在途旅行和分散存放。由于限額只是一个額度数字,因而不发生預算資金的在途旅行問題。各机关未用限額余額,也只是未用的限額数字,从而也消灭了預算資金分散存放現象。
因为撥付限額有上述好处,所以中央級經費自1956年11月份起改按撥付限額办法办理撥款。
四、总額撥款与分“款”撥款問題
不論是撥付現款或撥付限額,財政机关对于各主管机关的經費撥款,究竟应当按主管机关各項經費的总額来撥款,还是按照主管机关經管的經費,根据預算科目来分“款”撥付呢?如果按照預算科目分“款”撥款,它的好处有二:第一,可以避免各机关經費預算在使用預算資金时互相挪用,保持专款专用。第二,可以配合各机关分“款”編制資产負債表,便利財政机关与主管机关的結算工作。但是这些好处在目前的情况下,我以为还有几点値得研究:
1.要监督預算科目各“款”之間的預算資金不互相挪用,其先决条件必須各机关在銀行按照預算科目的“款”,分“款”开設帳戶。在現行各机关在銀行不分“款”开戶的原則下,財政机关分“款”撥款而在銀行将几个“款”混合开戶,这在监督資金的挪用上是很少起作用的;
2.預算在各科目之間的流用与預算資金在各科目之間的相互流用是两件事。預算在各科目之間的流用,受有一定限制。第一,受財政职权划分的限制,不能任意流用的。例如,某些預算科目之間的流用,单位主管机关有职权决定,某些預算科目之間的流用,要經財政机关的同意,或者同級人民政府的批准。第二,受开支标准、人員定額的限制。各种經費的开支标准,人員定額决定了各机关不能作出超編制、超标准的开支。因此,預算在各科目之間的流用与否,决定于財政职权的划分和标准定額等限制,与分“款”撥款的关系很少。
預算資金在各科目之間的相互流用,不等于預算流用。例如,某部經管三个“款”級預算科目的事业經費,假定說是:高等敎育支出、敎育支出、干訓支出三个“款”,都合幷在銀行开立一个預算存款帳戶,或者限額撥款帳戶。如果其中高等敎育支出一“款”經費的資金,暫时由于撥款不足而流用敎育支出一“款”的多余資金,等到財政机关将高等敎育支出的撥款撥到某部后,再行归还敎育支出,这在資金使用上看,是节約了資金,因为它在不超过年度預算范圍內不須因暫时撥款不足而另行請款。如果分“款”撥款的各“款”之間的資金不能流用,則这“款”不足,要另請款,那“款”有余而反任其閑置,这对整个国家預算資金的节約使用,毫无益处。
3.財政机关与主管机关关于撥款的結算,在現行制度下,是以銀行支出数为結算的根据。而現在銀行对各机关的多种經費旣是混合开戶的,因此,銀行支出数的来源,不是反映在銀行的报表上,而是由单位机关自行按照預算規定用途分“款”核算登記。这样,主管机关及其所屬机关銀行支出数的产生与分“款”撥款无直接关系。財政机关按总額撥款仍然可以产生分科目的銀行支出数。再就財政机关来說:財政机关的撥款帳,如果是不分“款”开設帳戶而是按主管机关撥款总額开設帳戶,那末,財政机关的撥款帳可以根据各主管机关会計报表上分預算科目的銀行支出数来办理轉帳。轉帳以后,即可产生按預算科目“款”、“項”、“目”的支出执行数字。这样,財政机关旣有按主管机关开設的撥款明細帳,又有按預算科目开立的支出分类明細帳戶,在結算上,也是很便利的。所以說,按主管机关經費总額撥款并不影响財政与部門之間的結算工作。
由于上述,在国家銀行尚未对各机关按預算科目分“款”开設帳戶以前,分“款”撥款的方法尚难起应有作用。如果采取按主管机关經費总額撥款的方法,在目前,一則可以使各主管机关在不超过年度預算各科目的范圍內,統筹調剂使用,从而节約地使用了預算資金;二則撥款手續也可以相应简化些。
五、如何按事业进度撥款問題
按事业进度撥款的基本方法是:
1.各机关必須有核定的年度預算。根据核定的年度分季預算,办理撥款。年度預算核定以后,如果有追加追减預算的变动情况,必須将基本数字和定額标准等計算附表,随同追加追减預算附送,作为檢查預算执行和分析会計报表的根据。
2.要明确規定汇总单位預算那些“目”不能相互流用。上級主管机关在不能流用的各“目”的总額范圍內,可以对所屬机关单位預算的計划数調整改变。
3.要分次撥款,年內第一季度或第一月份的經費,在一月初可以撥付季度(或月份)的分配預算数的90-100%;第二、三、四季度(或月份)的經費,在各季(月)初只撥付季度(或月份)分配預算数的60-70%,俟上季度(或上月份)的报表收到幷审核后,确定上季度(或上月份)的实际开支数字和本季度(或本月份)的預計开支数,然后再撥付其余的40-30%。上季度(或上月份)撥出的未用完的資金余額,可以抵作本季度(或本月份)的撥款。(差額預算单位前期收入大于支出的余額,也应抵頂本季或本月开支)。
4.財政机关各有关財务部門办理撥款工作时,必須考虑到机构、人員編制、服务对象計划的完成情况,上期經費的使用情况,以及往来帳款的情况。因此,各有关財务部門必須审查各机关的月份的或季度的会計报表,包括定員定額情况表。財政机关的預算部門应当监督各財务部門正确地遵守規定的办法和定額标准,来进行审核分析,对于各財务部門确定应撥款項是否正确,也应进行监督。
5.审核和分析会計报表以确定应撥款項时,应注意以下各点:
①国民經济計划(或未納入国民經济計划的事业計划)所規定的各項指标完成情况和遵守情况如何,如人員数(人員总数和各类人員数)、学生总数、享受人民助学金人数、病床数及其他实物指标。如果有某些指标超过計划,如人員总数超过計划,不能認为是正常的,应当分析其原因。
②查明是否遵守开支标准。根据单位預算会計报表的預算支出計算表和定員定額情况表,将数量指标(即定員定額項目的实际执行数)和財务指标(即預算支出計算表各科目的实际支出数)加以比較,可以确定开支标准的实际执行情况;然后,将規定的开支标准和实际执行情况进行比較,对两者的偏差(不論原标准是高,还是低)进行研究。这些材料对于撥款工作,对于开支标准的檢查,对于审核下年預算面积累資料,都有很大的用途。
③对于規定各机关不得自行流用的預算科目某些“目”,是否有自行决定流用情况。如有流用,应查明其流用原因。
④銀行支出数与实际支出数的差額,如果悬殊过大,特別是那些与物資購置无关的“目”,如工資、助学金、出差費等,应分析其原因,是否由于不正确地开支了預算資金,还是由于預算执行的会計核算工作中存在着严重的缺点。其与物資購置有关各“目”,如房屋修繕費、購置費、基本建設等,如果悬殊过大,这就意味着积压了物資,或者是由于預付了不能在最短期間內提供的物資或劳务的款項。
⑤資产負債表上所列的庫存材料,如果积存过大,从經济上看,是資金使用得不合理,幷且不合理地占用了整个流轉中的物資。在各机关材料儲备定額未确定以前,初步暫可按照各月底的平均余額,作为最高庫存額度,超过部分应当抵作撥款。然后,由各机关逐步地按照庫存材料类別、全年使用量、平均每日使用量(以365天平均)、需要儲备天数、以算出材料儲备定額,作为今后审核的根据。
⑥資产負債表中的暫付应收款超过应付款的部分,可以不扣抵撥款。如果余額过多,或者长期有增无减,应当提出要各机关及时淸理。应繳預算收入应当随时督促各机关定期定額繳庫,如果不按时繳庫,則应当扣抵預算撥款。
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