时间:2019-10-23 作者:李晨光 北京市财政局
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摘要:
国立科研机构,也称国家科研机构,是指由国家资助或建立,实现国家科技战略目标的科研机构,包括大型综合性科研机构和部属专业性科研机构。国立科研机构作为实现国家科技战略目标、保障公共利益和推动社会发展的担负者,是国家的重要科技战略力量,也承载着公众对其履行职能的厚望。因此各国对其所属的国立科研机构的科研绩效评价作为该国科研管理体系的重要组成部分,一直以来受到高度重视和关注。
美国国立科研机构创新绩效评价的演进过程
(一)科研创新绩效评价制度的 演进
自20世纪60年代起,美国各届政府均出台了相应的推动联邦机构联邦机构绩效评估和管理的改革措施和方案,但每一届政府的执政目标以及具体的实施方式有所不同,使得联邦机构的绩效评估缺乏连续性、可比性和系统性。1993年,美国国会通过了更具权威性、持久性的《政府绩效与结果法案》(GPRA),首次从立法上对美国联邦机构绩效评价制度化。《政府绩效与结果法案》要求所有联邦机构必须制定覆盖未来5年的战略规划报告,并每3年修订一次,每年将战略规划分解为定量化实施目标提供年度绩效规划报告,并根据完成情况形成年度绩效评估报告。国会、政府问责局(GAO)、预算和管理办公...
国立科研机构,也称国家科研机构,是指由国家资助或建立,实现国家科技战略目标的科研机构,包括大型综合性科研机构和部属专业性科研机构。国立科研机构作为实现国家科技战略目标、保障公共利益和推动社会发展的担负者,是国家的重要科技战略力量,也承载着公众对其履行职能的厚望。因此各国对其所属的国立科研机构的科研绩效评价作为该国科研管理体系的重要组成部分,一直以来受到高度重视和关注。
美国国立科研机构创新绩效评价的演进过程
(一)科研创新绩效评价制度的 演进
自20世纪60年代起,美国各届政府均出台了相应的推动联邦机构联邦机构绩效评估和管理的改革措施和方案,但每一届政府的执政目标以及具体的实施方式有所不同,使得联邦机构的绩效评估缺乏连续性、可比性和系统性。1993年,美国国会通过了更具权威性、持久性的《政府绩效与结果法案》(GPRA),首次从立法上对美国联邦机构绩效评价制度化。《政府绩效与结果法案》要求所有联邦机构必须制定覆盖未来5年的战略规划报告,并每3年修订一次,每年将战略规划分解为定量化实施目标提供年度绩效规划报告,并根据完成情况形成年度绩效评估报告。国会、政府问责局(GAO)、预算和管理办公室(OMB)把对这3份报告的审议与预算的批准过程结合起来。由此,美国形成了一套由《政府绩效与结果法案》、国会、政府问责局和预算和管理办公室构成的系统完整的评价制度。《政府绩效与结果法案》法案的通过,使得对联邦机构的评估从“投入—产出”模式转换为“目标—结果”模式,即根据各联邦机构所设定的任务目标和结果完成情况评估其绩效。由此也奠定了美国20世纪90年代至今联邦机构绩效评价的基本模式。
为了修正每个机构的评估目标和具体评估指标存在可比性不够强的问题,预算和管理办公室(OMB)于2001年提出了《总统管理议程》(President's Management Agenda),包括5项政府动议和9项特定项目动议。《总统管理议程》要求所有的联邦机构对其人力资本、竞争资源、财政绩效、电子政府和绩效提升动议五个方面的成果和绩效进行评估,并以红、黄、绿颜色表征。而对于研究计划的评估不限于对其绩效的评价,同时还评价其规划、战略和管理等。
2002年,布什政府在《政府绩效与结果法案》和《总统管理议程》的评估体系下,提出专门由预算和管理办公室主管的针对项目评估的“项目评级工具(PART)”,其设计理念是:所有联邦预算的项目都是可测度的、而且也是可以改善的。它具有统一的评估框架和评价标准,使得项目评估更具实操性,项目之间的管理与绩效评估结果也更加具有可比性。
(二)科研创新绩效评价流程的 演进
依据《政府绩效与结果法案》,美国制订了严格的科技项目绩效评估的程序:由技术专家和风险专家组成综合评估小组;重要的评估项目都指定专人负责;认真分析待评估内容,选择可行的评估方法;评估小组制订工作计划和调研提纲;与外部技术专家和风险专家广泛接触,尽可能多地获得相关信息;起草、修改评估报告、通过发布。
根据《政府绩效与结果法案》的规定,所有的联邦部门包括以进行科研活动为主的科技部门,必须要在指定期限之前进行年度部门绩效进行自评估,并形成部门的项目评级(PAR)报告,并上报政府问责局,接着由政府问责局负责对联邦政府各部门的PAR报告进行年度评估。在此基础上,由预算和管理办公室统一对联邦各部门执行《总统管理议程》五项改革的进展状况所进行的比较评估,最终形成三色评分卡,为下一年度的部门预算打基础。
(三)科研创新绩效评价指标的 演进
在评价标准方面,美国政府在1975年颁发的项目评估标准(The Program Evaluation Standard)主要包含了4个基本维度:实用性、可行性、正确性及精确度。每个维度下又包含了若干标准,用于保障评估活动的质量。1981年,在同行评议制度的框架下,美国科研绩效评价标准涉及以下4条:研究能力;研究的内在价值;研究的效用和现实意义;对科学工程基础设施的影响。1988年,评价标准由4条改为2条:一是学术价值。研究对促进本领域或相关领域知识发展的重要意义、研究工作的创造性和实施的可行性。二是广泛影响。促进教育、人力资源,加强科教基础设施,建立广泛的学术网络及社会贡献等。2011年,对1975年提出的项目评估标准进行修订,增加了评估工作的问责标准,侧重于评估过程和科技产品改进的问责制。
(四)科研创新绩效评价方法的 演进
最初的科研绩效评价主要是以定性分析为主,受主观因素影响较大。20世纪50年代初,美国国家科学基金会(NSF)采用同行评议评审科研项目,以决定是否予以资助,首次将同行评议法引入科研绩效管理中。此后由于同行评议制度存在着一些弊端,受到科学界的诟病,美国逐渐把许多数学、运筹学、统计学以及经济学的计量分析方法引入到科技评估中,试图提高评估结果的科学性。20世纪70年代,美国国家自然科学基金会推出了文献计量法,用于基础研究及其影响力的定量评价。经过长期的评估实践,美国逐渐制订了美国科技评估所共同遵循的评估方法,以提高整个科研绩效创新评价工作的专业性、可靠性与规范性。1999年美国国家科学院、国家工程院和医学研究所联合推出了《评估联邦研究计划:科学研究与政府绩效和结果法案》报告,对美国最常用的科研绩效评价方法进行了总结,主要包含以下几种:文献计量分析;经济回报率分析;同行评议;案例分析;回顾性分析;指标分析。
目前,美国采取的普遍评价方法是把开题时的成果预测、课题论证、研究过程的计划执行、进展及阶段成果的检验以及对最终成果的验收或评审等过程作为一个整体进行评估。以专家评议为主,应用性成果则通过专利审查、合同验收或根据在实践中的使用情况给出客观的评价。同时美国要求对基础研究开展全面的综合绩效评估,将定性评价方法与定量评价方法相结合。鉴于基础研究的长期性和积累性特点,评估内容不仅涉及基础研究的近期直接产出,而且涉及多方面的长期综合影响。
国立科研机构创新绩效评价的启示
完善科研绩效创新评价制度。在实施科技评估活动时,用立法的形式将科技评估活动纳入法制的范围是国外开展科技评估的普遍做法。通过立法能够确保科技评估在各国科技活动中的地位,保障科技评估活动的规范化和制度化,以此确保科技活动的进程规范,质量可控。
规范科研创新绩效评价方法。随着科技评估的发展,评估的方法更加注重多样化,趋于灵活化,对不同的科技项目应采用不同的评估方法和评估方式。为确保科技评估工作的科学性和准确性,应从系统的观点出发,本着定性与定量结合、长期与短期结合、内部评估与外部评估结合、经济效益评估与社会效益评估结合等原则,加强对评估方法的研究,综合运用多种方法加强对科技产出评估的精度,最大程度激发科技从业人员的活力。
建立闭环的评估流程,完善沟通机制。创新绩效评价是一个持续的沟通过程。绩效评估是评估人员与科研机构共同探讨改进和提升绩效的机会,科学有效的评估要通过评估人员和科研机构和工作人员之间持续不断的双向沟通来完成。建立闭环的评估流程,一方面科研机构可以将更多的情况和信息传达给评估人员,避免遗漏和偏差;另一方面,评估人员可以更全面细致地了解科研机构的实际情况,避免片面地进行评估,同时也增加了科研绩效评估的透明度和可 信度。
责任编辑 刘永恒
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