时间:2019-10-23 作者:陈云凡|吴家庆 湖南师范大学马克思主义学院
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摘要:
郡县治则天下安,县域强则国家强。县域要适应经济发展新常态的增强发展的内生动力,就需要走根植本地、深度挖掘发展品质经济的路径。县级党委领导班子担负着基层堡垒的重要作用,是地方发展的“一线指挥部”。对县级党委领导发展的考核评价机制是决定县级领导班子究竟怎样开展工作的“指南针”,在很大程度上可以说,有怎样的考核评价机制就有怎样的领导行为。要增强县域经济发展内生动力,就必须提升基层党委领导内生发展能力,去除唯GDP的政绩观,制定科学的考核评价机制,用增长促发展,用发展促增长,增强县域经济社会发展内生动力。
内生发展是拓展县域发展空间的有效路径
县域发展方式分为外源发展和内生发展两种路径。外源发展曾经是我国各地县域发展的主要模式,其发展特色是在政府主导下,通过持续的工业化和现代化追求经济增长,强调采取外生动力来驱动发展。内生发展是以区域内资源、技术、产业和文化为基础,以区域内企业创新为动力,以提高本地居民生活质量和最大化区域的经济社会效益为目标的区域发展模式,强调采取内生动力来驱动当地可持续发展。外源发展是县域发展的传统模式,但面临边际效率递减和增长动力不足等问题。因此,拓展县域发展...
郡县治则天下安,县域强则国家强。县域要适应经济发展新常态的增强发展的内生动力,就需要走根植本地、深度挖掘发展品质经济的路径。县级党委领导班子担负着基层堡垒的重要作用,是地方发展的“一线指挥部”。对县级党委领导发展的考核评价机制是决定县级领导班子究竟怎样开展工作的“指南针”,在很大程度上可以说,有怎样的考核评价机制就有怎样的领导行为。要增强县域经济发展内生动力,就必须提升基层党委领导内生发展能力,去除唯GDP的政绩观,制定科学的考核评价机制,用增长促发展,用发展促增长,增强县域经济社会发展内生动力。
内生发展是拓展县域发展空间的有效路径
县域发展方式分为外源发展和内生发展两种路径。外源发展曾经是我国各地县域发展的主要模式,其发展特色是在政府主导下,通过持续的工业化和现代化追求经济增长,强调采取外生动力来驱动发展。内生发展是以区域内资源、技术、产业和文化为基础,以区域内企业创新为动力,以提高本地居民生活质量和最大化区域的经济社会效益为目标的区域发展模式,强调采取内生动力来驱动当地可持续发展。外源发展是县域发展的传统模式,但面临边际效率递减和增长动力不足等问题。因此,拓展县域发展空间需要转变发展路径。
一是从外源发展向内生发展转变是突破传统发展模式困境的需要。外源发展模式对我国县域发展作出了较大的贡献,但在当前面临效率和质量困境。以粗放式投资,片面追求经济增长为目标的外源发展模式会面临边际收益递减,引擎动力严重不足,增速缓慢,增长后劲滞后等发展效率困境。简化了当地经济社会结构的多样性,照搬工业化和城镇化的外源发展模式,忽略了公平、生活质量、生态与文化等非经济因素,会面临当地经济社会发展的不协调和不持续等发展质量困境。因此,突破外源发展瓶颈,化解效率和质量困境,县域发展动力需要由外生转为内生。
二是从外源发展向内生发展转变是增强县域内生动力的需要。增强县域内生动力已经成为当前发展的主要任务。内生发展对培养内生动力培养具有明显制度优势,具体体现在:一是因地制规。内生发展是一个发展共识达成的过程,将动员各种社会力量,以本地技术、产业、文化为基础,制订追求符合本地需要的战略规划。二是因地择制。内生发展是一个广聚民智的过程,将使本地人回归到主导自身发展的地位,激发内部提升应对外界挑战的社会学习等生长能力,并建立符合本地层次的社会规则的特定形式。三是参与共享。内生发展是一个共享发展成果的过程。内生发展不允许外部力量剥削当地的利益,要使当地人成为地区开发的主要参与者和受益者。因此,内生发展模式是以促进本地发展收益共享、保护生态环境、保护文化的多元性和独立性为目标的发展模式,将最大限度利用资源禀赋优势,最大程度调动当地群众参与发展积极性,最大化当地群众的利益,最终能有效提升县域经济发展内生动力。
走内生发展之路重在建立差异化考核评价机制
治理好一个县,关键要建立一个强有力的县委。县级党委对上要“通天线”,对下要“接地气”。因此,县域发展模式的选择在很大程度上取决于各地对基层党委的考核评价机制。传统的“唯GDP论”的“一刀切”评价模式使部分地区党委领导班子和干部脱离本地资源禀赋差异,违背本地发展规律,盲目铺摊子上项目,出现了只追求经济增长和项目投资,不重视民生改善和生态建设的“投资热”和“数字造价”等不良现象。县域发展要增强内生动力,走内生发展之路,就需要改变“一刀切”的评价模式。
一是“一刀切”考核评价不适应发展的新常态。在过去30多年里,县域发展主要以粗放型发展为主,导致经济发展较多依赖资源、环境和土地等要素,发展不具有可持续性。继续沿用“一刀切”的考核评价机制只会强化县级党委领导班子以片面追求GDP和招商引资的额度为目标的执政行为,最终导致经济效益、环境效益和社会效益严重失衡。经济新常态要求县域发展从以投资等为主的外生动力向以要素优化的内生动力转变,这就要求改变过去“一刀切”的考核评价体系。
二是内生发展要求根据主体功能差异设置评价体系。内生发展要求尊重本地资源禀赋差异。对于县级领导班子的考察,不宜采取一刀切的方式,而是要根据县域主体功能差异设置指标。内生发展要求根据资源丰度、资源承载力、生态敏感性、经济增长趋势、发展基础等指标的差异在国家主体功能区域基础进行分类,并对不同主体功能区域设置不同的考核评价指标和权重,以建立“指标有区别、权重有差异”的考核评价体系。
三是内生发展要求根据领导职责差异设置考核指标。内生发展追求各地经济社会协调发展。因此,内生发展要求改变过去以招商引资和GDP增长率作为评价领导干部的主要指标,而是要根据领导干部职责设置相应的评价指标,将民生、生态、教育等实绩纳入考核内容,并根据领导职责不同,设置不同考核指标和权重。
四是内生发展要求根据评价方式差异设置权重赋值。内生发展要求本地人成为发展的参与者与受益者。这就要求对于县级党委领导发展能力的评价方式是多元的,既要有内部评价,又要有民意调查和第三方评价。地方群众对发展的获得感是最为重要的指标,因此,对不同评价方式权重赋值不宜采取简单的平均分配,而应根据评价方式的效能赋予不同的权重,尤其应加重民意调查和第三方评价的权重。
五是内生发展要求根据地方财政能力差异设置转移支付标准。内生发展要求健全县级党委内生动力机制,将内生发展落到实处。省市级财政对财政来源有限的功能区进行兜底,避免禁止开发区为维持日常正常运转经费舍本逐末去盲目追求招商引资。因此,省、市级财政要建立与差异考核评价相结合的财政转移支付办法,要根据功能区财政收入来源匹配转移支付额度。财政收入来源越有限,省市财政转移支付额度就越大,以确保县级政府日常经费正常运转。如对于定位为禁止开发区的功能区,就应提高财政转移支付力度,确保该地区政府以生态保护为基本目标。
差异化考核评价贵在提升县级党委领导内生发展能力
推动县域发展,首要的是加强和改善县级党委对内生发展的领导能力。县域发展能不能抓住机遇、转变发展方式,就取决于县级党委领导内生发展的能力。差异化考核评价用“差异化”代替“一刀切”,真正发挥考核评价对县级领导班子的正确导向作用,能有效提升县级党委领导内生发展能力。
一是建立差异化考核评价机制,能提升县级党委领导班子战略谋划和发展决策能力,促进本地资源利用最优化。地区全面发展来自于内生动力。差异化考核根据各地环境、资源、人口等禀赋差异设置指标,鼓励各地探索适合提升内生动力的发展道路。这就有利于促进县级党委根据本地资源优势,制定符合本地资源与需要的战略规划。发展规划本地化要求县级党委不能简单照搬其他地区的发展模式,而是要进行深入调查和科学论证发展方案,并通过公众参与信息公开促进决策科学化与民主化。因此,建立差异化考核评价机制有利于优化县级党委对地区资源与技术要素整合的决策。
二是建立差异化考核评价机制,能提升县级党委领导班子动员群众和凝聚共识能力,促进本地发展积极性最大化。地区经济社会发展主体是本地群众。差异化考核评价机制赋予了本地群众对县级党委领导当地发展成效的评价权。这就促使县级党委发挥我党群众路线优势,积极建构让本地群众成为发展的参与者与受益者的机制,确保本地群众能积极、有效地参与到本地发展决策的各个环节,包括决策制定、实施、管理、监测到评估。通过动员本地群众,县级党委制定的发展决策就能化为群众的思想自觉和行动自觉,并得到大多数群众的充分认同和广泛支持。因此,建立差异性考核评价机制就有利于形成发展共识,最大限度调动人民群众发展地方经济的积极性。
三是建立差异化考核评价机制,能提升县级党委领导班子贯彻落实和统筹谋划能力,促进本地发展整体功能最强化。地区持续发展受制于发展的协调性。差异化考核评价指标不单纯包括GDP,而且还包括地区环境、福利、教育等指标;并且根据地区功能不同,对于这些指标赋予权重也不同,匹配的财政转移额度也不同。因此,差异化考核评价指标使县级党委真正能不仅只关注地方开发与GDP增长,而是应统筹谋划追求地区协调性发展。同时,县级党委最大限度整合本地资源与技术,既能得到广大群众认同,减轻政策执行阻力;又能促进本地协调发展和发展整体功能最强化。
内生发展是引领新常态的发展模式。内生发展要求改变过去“一刀切”考核评价方式,建立差异式考核评价机制。而差异式考核评价机制建立与运行又能有效地提升基层党委领导内生发展能力,进而助推县域发展转变动力,走内生发展之路。因此,内生发展与差异考核评价机制是相互依存和良性循环的。
责任编辑 喻胜强
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