时间:2019-10-23 作者:财政部监督检查局
[大]
[中]
[小]
摘要:
改革开放40年来,随着社会经济的发展,财税体制也经历了从“包干制”,到“分税制”,再到“公共财政框架”,及至“现代财政制度”的一系列变革, 通过实施财政监督,促进落实中央重大决策部署,有力维护中央政令畅通。在这一过程中,一方面,作为支撑财政的约束机制和控制机制,财政监督始终服从和服务于各个时期财税改革和财政发展的具体要求,为其保驾护航,积极预防和控制改革过程中的风险;另一方面,财政监督的地位和作用也得到不断提高,监督的科学性、规范性和法制性得到不断增强。
改革开放40年财政监督的历史演进
(一)1978—1994年:“放权让利”下财政监督事业的恢复重建。从1978年党的十一届三中全会吹响改革开放的号角到1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,我国总体上处于“放权让利”“搞活经济”的恢复发展阶段。随着权力的不断下放,各地方、部门、企业以及个人利益主体意识逐步形成的同时,也一定程度上带来了财经秩序的混乱。为了确保改革的顺利推进,这一阶段财政监督工作主要以严肃财政纪律、查补财政收入、平衡财政收支为监督目标,以财政收入为监督内容,以企业为监督对象,以一年一度“大检查”为监督方式,围绕以...
改革开放40年来,随着社会经济的发展,财税体制也经历了从“包干制”,到“分税制”,再到“公共财政框架”,及至“现代财政制度”的一系列变革, 通过实施财政监督,促进落实中央重大决策部署,有力维护中央政令畅通。在这一过程中,一方面,作为支撑财政的约束机制和控制机制,财政监督始终服从和服务于各个时期财税改革和财政发展的具体要求,为其保驾护航,积极预防和控制改革过程中的风险;另一方面,财政监督的地位和作用也得到不断提高,监督的科学性、规范性和法制性得到不断增强。
改革开放40年财政监督的历史演进
(一)1978—1994年:“放权让利”下财政监督事业的恢复重建。从1978年党的十一届三中全会吹响改革开放的号角到1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,我国总体上处于“放权让利”“搞活经济”的恢复发展阶段。随着权力的不断下放,各地方、部门、企业以及个人利益主体意识逐步形成的同时,也一定程度上带来了财经秩序的混乱。为了确保改革的顺利推进,这一阶段财政监督工作主要以严肃财政纪律、查补财政收入、平衡财政收支为监督目标,以财政收入为监督内容,以企业为监督对象,以一年一度“大检查”为监督方式,围绕以下几项工作展开:
重建财政监督机构。1978年后,按照国务院的总体部署和安排,财政部及各地相继恢复重建了财政监督的专职机构。虽然在接下来的几年中,由于国务院的机构改革使得财政监督机构又经历了撤销、再恢复的波折,但财政监督专职机构的设置对于财政管理的重要性也越来越被认识到。
恢复财政驻厂员制度。1983年和1984年的两步“利改税”,一方面调动了企业积极性,另一方面“放权让利”也使得多数中央企业处于监督的“真空地带”。1982年开始,各地逐渐恢复财政驻厂员制度。1986年8月,国务院批转财政部在各省区市单独设立中央企业财政驻厂员处(简称中企处),在地、市设立副处级或科级中央企业财政驻厂员组,作为财政部的派出机构。中央企业财政驻厂员机构从1986年成立到1994年8年多时间,累计查出违纪金额300亿元,挽回中央财政损失110多亿元。
开展税收财务物价大检查。改革开放初期,财经领域监督机制不健全,财政收入“跑、冒、滴、漏”现象非常严重,特别是在新旧体制转轨过程中,偷逃骗税、截留收入、挥霍浪费等行为屡禁不止。针对这种情况,财政部先后于1981年和1984年在全国范围开展了两次企业财务大检查,1985年,国务院决定采取在一定时期内开展税收财务物价大检查的方式,通过大规模突击检查,集中查处一批大案要案,堵住财政收入流失黑洞。当年,国务院设立非常设办事机构——国务院税收财务大检查办公室(1986年更名为国务院税收财务物价大检查办公室,简称国检办),在全国范围内开展财税大检查,大检办首任主任是财政部原副部长迟海滨,工作人员由财政部、审计署、税务总局还有国家物价局的干部抽调组成。同时要求地方各级政府成立税收财务物价大检查领导小组,各级大检查领导小组下设“大检办”,专门负责组织和推动大检查工作。1985年至1997年,“大检查”共计历时13年,检查范围逐步从国营企业发展到多种所有制形式的企业,检查内容逐渐从财务、税收领域扩展到外汇、物价等方面,检查形式逐步走向规范化与制度化。13年大检查共查处各种违纪资金2044亿元,其中上缴财政资金1331亿元。
(二)1994—1998年:“分税制”下财政监督事业的稳步推进。1994年,我国推出了分税制等一系列重大改革举措,这一阶段,财政管理以调整中央与地方财政收入分配关系为重点任务展开。财政监督不仅在体制上初步形成了与分税制相适应的管理体系,而且通过不断探索和突破,在内容上得以丰富和发展,不断推动集中式监督向日常性监督过渡,基本确立了“专项检查、财税大检查、日常监管”的格局。
通过机构设置,初步形成由中央财政监督和地方财政监督组成的、中央与地方独立运作并相互协调的财政监督体系。一方面,为了适应分税制改革的需要,财政部在1994年政府机构改革中,将原来的财政监察司、商贸司中企处以及“大检办”合并为财政监督司,统一了财政监督力量。此后各级财政部门也逐渐健全和完善了相应的财政监督机构。另一方面,财政部于1995年在原中央企业财政驻厂员机构的基础之上组建了财政部驻各地的财政监察专员办事处(简称专员办),编制3000人,业务、人事、财务由财政部实行垂直领导和管理,监督的权威性与独立性进一步加强。与中企处相比,专员办职责进行了较大转变和调整,一是提高了监督层次,从单一对中央企业财务收支的检查转变到全面履行中央财政监督职能上来,为中央财政实施国民经济宏观管理和加强宏观调控服务;二是发挥财政事前和事中监督的优势,把中央财政的各项职能落到实处。
逐步形成“大检查”与专项检查相结合的监督方式。分税制改革后,一年一度的财政监督“大检查”依然持续了4年,但是随着改革的不断推进,这种集中式的“大检查”难以针对性解决改革过程遇到的突出问题。因此,这一时期在“大检查”的基础之上,针对财政管理中出现的一些重大违法违纪问题,先后组织开展了一系列专项检查,以核查预算外资金、专项资金为主,如1995年的“小金库”清查,1996年及1997年对预算外资金的清查,1998年对国债专项资金的清 查等。
(三)1998—2012年:“公共财政框架”下财政监督事业的全面发展。在分税制改革取得初步成效后,1998年我国进一步提出要“积极创造条件,尽快建立公共财政框架”,以建立起与社会主义市场经济相适应的、相对规范的财政管理体系。在这一时期,财政监督主动适应公共财政建设的要求,不断转变监督理念、拓宽监督范围、调整监督重点、转变监督方式,逐步融入到财政日常运行机制中来,日益成为财政管理中的重要组成部分。
财政监督机构的调整。一是撤销税收财务物价大检查办公室。开始于1985年的税收财务物价大检查,属于事后型检查,这种“大检查”模式导致财政监督与财政管理相脱节的问题越来越突出,尤其是在财政支出领域,对于违规行为造成的损失,集中式的“大检查”往往难以补漏。1998年,根据新一届政府机构改革方案的要求,财政部税收财务物价大检查办公室撤销,各地大检查办公室也相继撤销并入同级财政监督机构。二是中央财政监督机构进行了重大调整。1998年6月,根据机构改革和财政管理体制改革的需要,专员办机构按省(含计划单列市)设置,撤销地市级办事组。专员办在职能上也作了较大转变和调整,不再直接开展以中央企业财务收支为对象的监督检查,减少具体审批事项,把工作重点放在加强对财税执法部门和中央预算支出的监督上来。2000年6月,为适应建立公共财政的要求,财政部对内设机构又进行了调整,将财政监督司更名为监督检查局,进一步强化财政监督执法的独立性。
转变财政监督理念,调整财政监督重点。从1998年取消“大检查”开始,在推进公共财政改革的过程中,财政部不断将财政监督融入财政管理的日常工作中,并贯穿财政管理的各个环节,紧紧围绕财政管理展开,不再单纯注重事后监督,而是注意将事前审核、事中监控和事后检查相结合,逐步实现了从检查型监督向管理型监督的转变。财政监督的范围逐步转向财政管理的方方面面。在收入监督方面,不再单纯监督检查纳税人,而是将税收、非税收入征缴部门和单位都纳入到财政监督范围中来;在支出监督方面,随着部门预算、国库集中收付制度、政府采购等公共财政改革的推进,财政监督逐步从以查补收入为主转变到监督财政收支的运行上来,支出监督被摆在了财政监督工作的重要位置,财政支出监督的内容不断充实,财政监督逐渐融入财政支出管理的各个环节中。
逐步形成日常监督检查与专项监督检查相结合的监督模式。公共财政框架确立以来,随着监督理念由检查型向管理型的过渡,财政监督一方面做好日常性监督,另一方面,针对改革中不断暴露出新热点和难点,在日常监督基础上又针对性地开展专项监督检查,及时反映改革过程中出现新问题,为改革顺利推进提供了重要参考。比如,组织开展的部分部门二级预算审核、国库管理制度改革试点资金审核、部分专项资金审核监督等,有效保障了财政支出改革的顺利推进;对中央部门银行账户管理以及中央部门预算资金管理进行专项核查,对预算单位银行账户进行审批;对地方自行制定税收“先征后返”政策情况、“免抵退”政策执行情况、重点行业税收征管质量、国库部门管理中央预算收入情况等进行了专项检查,确保了财税政策的有效性,为财税改革的进一步完善提供了依据。
金融和会计信息质量监督检查逐步成为财政监督的重要组成部分。1999年以来,各级财政监督机构依据 《会计法》 《注册会计师法》,广泛开展会计信息质量检查及会计师事务所执业质量检查。1999年,财政部第一次组织专员办对经社会审计机构审计的中央企业年度会计报表质量的再监督,开启了会计信息质量检查工作的序幕,并逐步从试点检查扩大到全面铺开,从探索检查方法提升到拓展监督效果的新阶段。这一时期的会计信息质量检查涉及酿酒、机械、金融、保险、烟草、医药等多个行业,发现并严肃处理违规问题。2002年,财政部党组决定收回原委托中国注册会计师协会行使的注册会计师行业行政监管职责,将行政监督检查和行政处罚职能交由监督检查局行使,这是旨在提升行业行政监管权威性的重要举措,是注册会计师行业监管模式的重大转变。监督检查局始终坚持以促进注册会计行业健康发展为出发点,以提高注册会计师执业质量、增强社会公众对行业信心为目标,以日常监督和专项检查为手段,以抓办重大行政处罚案件为重点,以惩处少数、教育多数为处理处罚原则,严格依法行政、依法监督,加大对违法违规行为的曝光力度,不断提高监督水平和成效,增强了政府监管的影响力、威慑力和社会效果。金融监督是中央财政监督的重要组成部分,财政对金融业的监督最初是对金融机构财务事项及年度会计决算的审核审批,从财务监督的角度实施对金融业的监督。1998年以后,财政部门将监督重点由以财务监督为主向资产和财务监督并重转变,确保其年度会计决算的真实性、合法性,防止国有资产流失,保证中央财政利益,防范金融风险。通过实施财务审批、日常监管、会计信息质量检查、部门预算审核、调查研究等手段,确保其年度会计决算的真实性、合法性,发现并纠正了大量违规违纪问题,促进了金融企业加强财务会计管理,提高资产质量, 防止国有资产流失,防范金融风险。
开展内部审计,完善财政内部监督制约机制。从1999年起,各级财政监督部门增加了内部审计职能,对财政部门内部相关单位履职尽责、资金分配、业务管理等情况开展内部审计,包括制度建设、业务管理、主要负责人履职情况等各方面,在财政部门内部建立健全了预算分配、执行、监督相互制约相互协调的运行机制,强化了财政权力运行的制约和监督,推动了财政管理制度的建立完善,促进了财政部门内部的反腐倡廉制度建设,为财政资金安全和干部安全提供了有力的制度保障。
(四)2012年至今:“国家治理的基础和重要支柱”下财政监督事业的调整优化。党的十八大以来,特别是党的十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中,赋予了财政“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位,提出要建立“现代财政制度”,财政监督事业也随之进行调整优化以适应财政改革的需要。2014年底,财政部启动专员办转型工作,推动监督工作与财政主体业务深度融合,实现对预算管理范围和流程的全覆盖,促进专项检查更加精准、财政监督水平不断 提高。
围绕国家治理调整优化财政监督内容。这一时期的财政监督着眼财经纪律的落实,重点对涉及人民群众切身利益和财政资金投入的重点领域开展监督检查,通过检查和处理处罚,严肃财经纪律,整饬财政纲纪,保障相关领域改革和管理措施落实,将党中央和国务院决策部署落到实处。一是围绕中央重大决策部署开展监督检查。从维护国家和人民利益的高度出发,把财政监督工作放到社会经济发展大局中来统筹安排,例如,2016年,推进国家节能减排战略实施,开展新能源汽车推广应用、大气污染防治补助资金专项检查。新能源汽车推广应用补助资金专项检查中,发现个别企业违反相关法律法规,涉嫌骗取财政补贴等问题。在行业内产生强烈反响,推动了相关补助政策的调整和完善。2017年,助力打赢脱贫攻坚战,开展财政扶贫资金专项检查,检查共发现贪污挪用、截留私分、虚报冒领、挥霍浪费等违法违规问题金额31.17亿元。追回被虚报冒领、挤占挪用的扶贫资金,严肃问责和处理有关责任人员。二是围绕财税改革政策开展监督检查。时刻紧跟国家财政改革的步伐,针对财政改革的重点、难点开展监督检查,例如,围绕全面规范透明预算制度改革,2015—2017年,连续三年在全国范围内组织开展了地方预决算公开情况专项检查,并连续两年对外发布“年度地方预决算公开度排行榜”,推动地方预决算公开工作更加规范有序,公开状况进一步改善,未公开预决算的地方各级部门和单位大幅减少,部门预决算公开率接近100%。2017年,为推动非税收入改革,组织开展非税收入收缴情况专项检查,检查涉及中央、省、市、县四级非税收入执收单位,重点对16个中央本级非税收入执收单位非税收入征缴情况、各省市新增建设用地土地有偿使用费收入、矿产资源专项收入、海域使用金收缴情况等开展监督检查,发现欠缴、少征缓征、截留挪用非税收入和违规设立过渡户、缴库不及时等问题,提高了非税收入管理和使用的规范化水平。三是围绕提升财政管理水平开展监督检查。将监督检查作为提升财政管理水平的契机,针对财政管理中存在的问题和不足有意识地组织监督检查,以查促改,例如,2014年,会同审计署开展贯彻执行中央八项规定,严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作,通过坚决纠正和查处各种财经违法违纪行为,推进厉行节约反对浪费,从源头上斩断不良作风的“资金链”,确保中央八项规定落到实处。2017年,组织开展对中央部门财经纪律执行情况检查,对中央部门预算资产财务管理开展了一次全面体检,强化了预算约束,着力提升了预算管理规范化、法制化水平,检查结果引起国务院领导的高度重视,要求各部门高度重视存在问题,加强整改,严肃问责。此外,针对财政管理中存在的情况和问题,组织开展县级基本财力保障机制和解决地方重大突出问题财力补助资金、改善中职学校基本办学条件中央补助资金、中央文化企业国有资本经营预算执行情况等多项检查,取得良好检查成效。四是围绕提升财政监督的威慑力、影响力和推动力,向社会公开一批违反财经纪律的典型案例。2016年以来,财政部对违反《预算法》及财经纪律的典型案例予以公开曝光,先后向社会公开了新能源汽车推广应用补助资金专项检查、改善中职学校基本办学条件中央补助资金专项检查、中央大气污染防治专项资金检查以及财政扶贫资金专项检查查处的典型案例,连续三年公开曝光了未公开预决算的地方部门和单位名单。相关案例曝光后,引起了媒体和社会公众的广泛关注,有力提升了财政监督的威慑力、影响力和推动力。
服务于企业“走出去”战略的会计监督。推进“双随机”抽查机制,不断完善会计监督长效机制,大力推动跨境监管合作,服务企业“走出去”战略实施。一是实施随机抽查机制,提升会计监督透明度。在专员办会计监督检查工作中实施随机抽查制度,随机抽取会计师事务所检查名单,并以点带面推动各省级财政部门全面落实双随机。二是开展金融企业会计监督。十八大以来,组织对金融企业会计信息质量开展检查,检查对象涵盖国有商业银行、地方性商业银行、保险公司等。检查发现,被查金融企业在会计核算、薪酬福利、税收缴纳、风险分类、拨备计提、呆账核销、内部控制、财经纪律等方面存在一些较为突出的问题。三是积极发挥地方优势,推进地方会计监督工作。开展事务所分类监管,调整完善财政部门对会计师事务所的监管分工,对不同类别的会计师事务所采取不同的日常监管和抽查频率;同时,进一步强化地方财政部门对会计信息质量的监督检查工作力度。四是全面推进公示公告。及时向社会发布会计信息质量检查公告,逐户公告处理处罚及整改落实情况。国内主要媒体和门户网站进行了专题报导,营造良好的舆论氛围,促进社会诚信建设。五是开展跨境监管合作,助力财经外交。积极推进跨境监管合作,推动与香港有关方面签署合作备忘录,深化内地与香港审计监管合作。稳步推进与美国的跨境监管合作。深入落实中欧审计监管等效,深化与欧盟成员国的监管合作,将双边审计监管合作成功列入中欧财金对话、中英经济财金对话、中法高级别财金对话等财经对话机制成果。积极推动金砖国家会计审计监管合作,为一带一路倡议做好基础性服务。同时,探索跨境监管合作新领域,推动加快人民币债券市场开放。
加强财政内控夯实财政管理基础。为落实党的十八届四中全会关于加强政府权力制约的要求,2014年,财政部启动财政内部控制建设工作,并将内控建设作为加强财政内部监督工作的重要抓手。经过几年的建设,设立了内控委、内控办、牵头单位和各单位内控管理岗、内控联络员组成的四级内控管理机构,构建了由《财政部内部控制基本制度》、专项内部控制办法、《专员办内部控制办法》、高风险内部控制办法和各单位内部控制操作规程等制度组成的内控制度体系,实施了由内控风险事件应对、内控信息化、内控有效性检查、内控考核评价和内控结果运用等工作组成的内控执行体系,形成了以制约财政核心权力为目标,以强化流程控制为手段,业务风险与廉政风险防控相结合,自我约束和监督制衡并重的财政内控机制。出台《关于加强财政内部控制工作的若干意见》,在全国财政系统内推动内控建设。与此同时,逐步将内控建设和执行情况作为领导干部经济责任审计的重要内容,推动内控和内审相互融合。
加强对领导干部的经济责任审计。自2015年起,财政部将对专员办和部属单位领导干部经济责任审计职能调整到监督检查局,部分地方财政部门也相应进行了职能调整。各级财政监督部门在经济责任审计中,重点审计领导干部贯彻执行中央和部党组决策部署、守法守纪尽责、重大经济决策、财务收支、国有资产管理等情况。例如,2015年至2018年底,财政部监督检查局共计对60位司局级领导干部开展了经济责任审计。各级财政监督部门组织的经济责任审计充分发挥了对领导干部从严管理,抓早抓小、防微杜渐,最大限度防止干部出问题的作用,在增强财政部门领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、推动财政改革发展等方面发挥了有效作用。
改革开放40年财政监督的工作经验
(一)财政监督工作必须坚持党的领导,以保障中央政策顺利实施、维护中央政令畅通为根本出发点和落脚点。财政监督工作必须从维护国家和人民利益的高度出发,把财政监督工作放到社会经济发展大局中来统筹思考,围绕中心、紧扣全局、服务整体。长期以来,各级财政监督部门聚焦党中央、国务院决策部署,将保障中央政策顺利实施、维护中央政令畅通作为财政监督的根本出发点,强化监督检查,开展了大量卓有成效的工作。40年来,财政监督通过持续检查,不断提高财政资金的使用效率,确保与人民群众利益密切相关的各类民生资金的安全运行;通过揭露问题,最大限度地减少财政资金使用中的违纪违规行为的发生,为国家重大政策措施贯彻落实提供保障;通过对检查中发现问题的提炼总结,提出高质量、有价值、切实可行的改进意见和建议,促进了国家重大政策措施的贯彻落实和财税改革的稳步推进。
(二)财政监督工作必须以与时俱进为重要原则。财政监督是一项探索性和挑战性很强的工作,需要时刻紧跟国家财政改革的步伐,针对财政改革的重点、难点,在监督理念、监督内容、监督机制和监督方式等方面不断调整。回顾改革开放以来财政监督的发展历史,我国的财政监督工作走过了一条不平坦的道路,财政监督实现了从检查型监督向管理型监督的转变,从偏重企业财务事项向财政资金运行全过程的转变,财政监督工作的职责不断拓展,财政监督的方式方法不断创新完善,财政监督工作的重点不断调整变化,财政监督事业得以不断发展壮大。实践证明,与时俱进、勇于探索、不断调整创新必然伴随财政监督事业的整个发展过程。
(三)财政监督工作必须以依法行政、依法监督为基本准绳。财政监督涵盖财政运行全过程、涉及社会各个方面,财政监督肩负着反映财政政策是否公正,规范财政资金合规运行,服务财政职能实现的重要职责。作为党和人民的“财经卫士”,为了人民的切身利益,为了党和政府的形象,要求财政监督干部必须甘当黑脸“包公”,在坚持原则、严格执法的同时,将依法行政、依法监督作为财政监督的生命线。这些年,财政监督在预算收支监督方面有《预算法》为依据,在会计监督方面有《会计法》和《注册会计师法》为依据,在违法违规处罚方面有《财政违法行为处罚处分条例》为依据,在财政内部监督有《财政部领导干部经济责任审计实施办法》为依据,等等,无一不体现着财政监督依法行政、依法监督的法治精神。
(四)财政监督工作必须以廉洁自律为行为底线。财政监督的特殊性质决定了财政监督干部时刻处于社会公众的监督之下,必须做到业务素质上过硬、困难问题前斗硬、歪风邪气中碰硬,在众多所谓的“机遇”面前能够意志坚定、头脑清醒、管控欲望、克制行为。因此,必须高度重视财政监督领域的廉政建设,引导财政监督干部树立廉洁自律的高标准、遵纪守法的严要求,时刻站立在自律的精神高地,不为歪理所惑,不为金钱所动,不为名利所诱,防止滥用审核审批检查权和自由裁量权。
(五)财政监督工作必须以干部素质建设为组织保障。财政监督伴随着我国经济社会的发展,其监督范围、监督手段、监督内容不断扩展和延伸,对财政监督干部的素质要求也不断提高。必须持续加强财政监督干部队伍的素质建设,提升干部队伍的理论水平和业务能力,为做好新时期的财政监督工作提供有力保障。
责任编辑 刘永恒
相关推荐