时间:2020-02-11 作者:曹岚|何世文|高玮 (作者单位:江苏省财政科学研究所 南京市财政局)
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摘要:
江苏省作为首批财政部试点省份,近年来按照“先行先试、大胆创新、积极探索、勇于实践”的工作要求,积极推广运用政府和社会资本合作模式,通过建立专门机构、完善相关制度、建立动态项目库等多种管理方式,推进了社会事业的发展,提升了公共服务质量,缓解了地方财政压力。但也存在一些困难和问题需要研究解决。
江苏PPP模式推广的主要做法
建立相关管理机构,明确职能。一是建立了省、市、县三级PPP协调管理机构。2015年,省政府批复省财政厅成立“政府与社会资本合作办公室”,负责全省PPP的政策制定、推广运用、规划指导以及项目管理等工作。省财政厅成立了由分管厅长负责,金融处牵头,相关处室参与的工作协调小组。许多市、县成立了以分管市(县)长为组长的领导小组,负责指导全市、县的PPP协调工作,同时在各级财政部门成立PPP项目管理办公室,针对具体项目再成立项目推进小组,确保PPP项目的有序开展。截至2016年底,全省有30个市、县成立了以政府分管领导负责、相关部门参与的领导小组,24个市县在财政部门内部成立了PPP中心。二是抽调专人负责PPP推广工作。各级财政部门优化调整内部人员结构,把精兵强将充实到PPP工作岗位。部分市县专门为PPP中心...
江苏省作为首批财政部试点省份,近年来按照“先行先试、大胆创新、积极探索、勇于实践”的工作要求,积极推广运用政府和社会资本合作模式,通过建立专门机构、完善相关制度、建立动态项目库等多种管理方式,推进了社会事业的发展,提升了公共服务质量,缓解了地方财政压力。但也存在一些困难和问题需要研究解决。
江苏PPP模式推广的主要做法
建立相关管理机构,明确职能。一是建立了省、市、县三级PPP协调管理机构。2015年,省政府批复省财政厅成立“政府与社会资本合作办公室”,负责全省PPP的政策制定、推广运用、规划指导以及项目管理等工作。省财政厅成立了由分管厅长负责,金融处牵头,相关处室参与的工作协调小组。许多市、县成立了以分管市(县)长为组长的领导小组,负责指导全市、县的PPP协调工作,同时在各级财政部门成立PPP项目管理办公室,针对具体项目再成立项目推进小组,确保PPP项目的有序开展。截至2016年底,全省有30个市、县成立了以政府分管领导负责、相关部门参与的领导小组,24个市县在财政部门内部成立了PPP中心。二是抽调专人负责PPP推广工作。各级财政部门优化调整内部人员结构,把精兵强将充实到PPP工作岗位。部分市县专门为PPP中心增加编制,实现“专人、专职、专机构”负责PPP工作。三是组织培训,全面提升PPP管理水平。从省级层面到各市、县级层面,积极开展多种形式的PPP业务培训,提升了各级PPP管理机构的业务水平和操作能力。
制定一系列规范文件,完善政策体系。根据财政部出台的推广运用PPP模式政策文件,先后转发和制定了一系列制度文件。这些政策文件分为综合政策类、操作指引类、项目管理类、奖补政策类、PPP基金类、咨询机构类六大类共34项,分类指导、分类推进全省PPP工作。这些政策文件进一步明确了推广运用PPP模式的意义、理念和规范要求,对PPP模式进行全过程管理,为全省PPP项目的实施提供了较为完善的制度保障。同时,全省20多个市、县政府也相应出台了推广运用PPP模式的政策制度。
建立项目库,有序推进PPP工作。江苏作为财政部首批PPP试点省份,始终按照高起点、高标准、高质量的要求,规范有序地推进PPP项目,做到长远规划,分步实施。将涉及交通、保障房(棚改)、环境治理、综合开发、旅游、教育、养老、医疗、污水、垃圾处理、综合管廊等17个领域的项目纳入项目库,实现项目动态管理。目前,江苏PPP项目库共有项目512个,总投资达到10042亿元。在项目库中选择条件成熟的部分项目向社会公开发布,目前已经发布的388个入库PPP项目中有141个项目已正式落地,当期项目落地率为36.34%。
PPP模式推广存在的主要问题
当前,江苏PPP项目入库规模已超过1万亿元,将带动社会资本投资超过8000亿元,充分发挥了PPP模式对于推动基础设施和公用事业建设的作用。从江苏已落地的141个PPP项目来看,总投资已达到2418.51亿元,其中吸引社会资本1951亿元。PPP模式缓解了地方财政压力,化解了地方政府的存量债务,取得了积极成效。但是,也还存在一些亟待完善的问题。
法律体系不够健全。一是当前PPP立法还处在调研起草过程之中,而目前执行的国办发[2015]42号文件,法律层级不够,社会资本方参与PPP项目对自身权益的保障还存在一定的担忧,不利于调动更多民营资本的积极性。二是国家部委之间多头发文推动PPP模式,影响了PPP的统一性、权威性、公正性,给基层部门执行造成一定的困扰。三是各部委出台的PPP文件规定与《政府采购法》之间存在部分冲突,如对外商投资企业PPP的门槛有不同规定,给实际操作带来一定的影响。四是对PPP项目的税收政策不明确,在一定程度上增加了PPP模式的运作成本。据统计,如果存量设施推行PPP模式,资产租赁所需缴纳的营业税、增值税、房产税、城市维护建设税、教育附加及印花税等税收比率达到14%左右,增加了PPP模式的运作成本。
监管难度增大,协调困难。推行PPP模式后管理方式由原来的行政管理转变为以契约为基础的合同管理,对监管方的日常管理提出了更高的要求,而目前监管部门还缺乏相应的监管人才。另外,在项目实施过程中,如果出现了例外情况,与社会资本方的协调比较困难。
专业咨询服务缺乏。PPP模式在我国尚处于试点推广阶段,属于新生事物,其本身操作复杂、专业性强,对于项目财务测算、风险分析等方面要求具备很强的专业知识。而财政部门及各专业管理部门缺乏相应的专业人才,在一定程度上需要借助专业咨询机构。目前大多咨询机构对PPP模式的政策制度学习掌握不够,有些业务人员违反职业道德,存在着利益倾斜的现象,有的机构收费过高,影响了PPP模式的推广运用。
完善对策和建议
第一,建立健全PPP法律制度体系。一是加快PPP立法,提升PPP法律层次,明确运用PPP的公共政策理念和法律地位,规范政府和社会资本的责权利关系。二是理顺现行PPP模式的文件规定与现行法律之间关系,实行有效衔接,形成合理的法律框架。三是明确PPP模式推进过程中的相关税收政策,特别是涉及到资产租赁、经营权转让等方面的税收政策,有效降低PPP推进成本。四是制定鼓励PPP模式推进的财政补助政策,充分调动地方政府推进PPP模式的工作积极性。
第二,建立多层次的PPP管理机制。可以建立中央决策层、省级管理层、市县执行层三层次的管理机制。中央层面,制定PPP模式的总体战略和部署,完善相关法律体系和制度,明确PPP工作的牵头部门和相关职责。省级层面,省政府制定PPP项目工作规划和计划,制定PPP模式推进过程中的规范性文件,指导和监督市、县推广PPP工作。市、县具体执行中央和省级规定,成立专门的PPP领导小组、PPP工作办公室及针对具体项目建立项目工作协调小组,明确各部门、各成员单位的责任分工,建立动态协调机制。
第三,选择合适的项目推进PPP模式。PPP项目涉及到市政基础设施和社会事业的各个部分,既有存量设施,又有新建设施,为避免冲突和矛盾,尽量选择新建设施推进PPP工作。一方面新建项目涵盖项目建设、运营的全过程,可以充分体现PPP项目“风险共担、利益共享”的原则,另一方面可以避免资产评估困难、税收成本增加、原有企业的职工难以安置等多种矛盾。
第四,加强人员培训,提升监管人员业务水平。PPP项目实施后,监管人员不仅要具备相应的专业知识,还要非常熟悉合同的具体条款。为了有效监管社会资本的履约情况,必须对监管人员进行专门的培训,提升监管人员的业务素质和管理能力。
第五,规范咨询机构服务行为。PPP模式推进过程中需要借助专业咨询机构提供专业设计、精准测算和咨询服务。可以通过制定管理办法、组建行业协会、建立信用档案等措施,进一步规范咨询机构服务行为,为PPP项目提供质优价廉的咨询服务。
责任编辑 喻胜强
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